Es gab eine Zeit, in der Unprogrammed Appropriations fiskalisch sinnvoll waren.

Sie waren als kontingente Mittelzuweisungen konzipiert — Ausgaben, die vom Kongress genehmigt, aber erst umgesetzt werden durften, wenn nach Verabschiedung des Jahreshaushalts bestimmte fiskalische Bedingungen eintraten.

Die Logik war einfach. Die Einnahmen konnten besser ausfallen als erwartet. Neue Finanzierung konnte verfügbar werden. Ein ausländisch unterstütztes Projekt konnte seine Kreditfinanzierung sichern. Wenn tatsächlich zusätzliche fiskalische Kapazität entstand, hatte der Kongress bereits festgelegt, wie sie verwendet werden konnte.

In diesem Sinne erfüllte das Instrument zwei Zwecke: Es bewahrte die Haushaltsdisziplin und behielt zugleich die legislative Kontrolle über Ausgaben, die noch nicht finanziert werden konnten.

Doch diese fiskalische Prämisse hat sich geändert. Und mit ihr hat sich auch die Rechtsprechung geändert.

Die Frage heute lautet nicht nur, ob Unprogrammed Appropriations verfassungsgemäß sind. Der Supreme Court hat anerkannt, dass dies unter klar definierten Bedingungen der Fall sein kann.

Die wichtigere Frage ist, ob sie im heutigen fiskalischen Umfeld noch ein praktikabler und verfassungsrechtlich stimmiger Mechanismus sind.

Ich halte die Antwort für: nur in sehr engem Umfang.

Die fiskalische Prämisse hat sich abgeschwächt

Die Philippinen haben in den vergangenen zwei Jahrzehnten über weite Strecken mit anhaltenden Defiziten, steigender Staatsverschuldung und fortlaufendem Kreditbedarf gearbeitet.

Unter diesen Umständen wird es immer schwieriger, nach Verabschiedung des Jahreshaushalts tatsächlich eine Verbesserung der gesamten fiskalischen Kapazität des Staates zu erreichen.

Das ist wichtig, weil sich fiskalische Kapazität nicht anhand einer einzelnen Einnahmequelle isoliert messen lässt.

Dies ist eine der wichtigen Lehren aus der Rechtsprechung des Supreme Court in Belgica. Die Behandlung der Unprogrammed Appropriations macht deutlich, dass die Voraussetzungen für ihre Freigabe nicht auf einzelne fiskalische Ereignisse reduziert werden dürfen. Die fiskalische Lage der National Government muss als integriertes Ganzes betrachtet werden.

Das ist verfassungsrechtlich und fiskalisch sinnvoll.

Einnahmen, Kreditaufnahme, Defizite, Schuldendienst und makroökonomische Bedingungen sind miteinander verflochten. Ein Anstieg einer einzelnen Einnahmequelle bedeutet nicht zwangsläufig, dass der Staat zusätzlichen fiskalischen Spielraum gewonnen hat.

Tatsächlich unterläuft die Ausgabe des vermeintlichen „Überschusses“ bei unveränderter — oder sich verschlechternder — Gesamtlage genau jene Disziplin, die der Mechanismus schützen sollte. In einem Haushaltssystem, das auf klarer Mittelherkunft und disziplinierter Umsetzung beruht, geht es nicht darum, ob irgendwo im System Geld vorhanden ist, sondern ob es tatsächlich verfügbar ist, ohne den vom Kongress gebilligten Haushaltsplan zu verzerren.

Die Ironie

Hier liegt das Problem.

Je schwieriger es wird, die echten fiskalischen Bedingungen für die Aktivierung von Unprogrammed Appropriations zu erfüllen, desto größer wird die Versuchung, auf andere Weise den Anschein fiskalischen Spielraums zu erzeugen.

Der Haushalt 2024 veranschaulicht diese Gefahr.

Der Kongress genehmigte die Übertragung überschüssiger oder ungenutzter Mittel staatseigener Unternehmen an die National Treasury, um Unprogrammed Appropriations mitzufinanzieren. Danach wurden P60 Milliarden von PhilHealth übertragen, während von der Philippine Deposit Insurance Corp. ein weiterer erheblicher Betrag angestrebt wurde.

Der Supreme Court erklärte die Übertragung von PhilHealth später für verfassungswidrig.

Die Bedeutung dieser Entscheidung reicht über PhilHealth hinaus.

Sie zeigt den institutionellen Druck, der entsteht, wenn ein kontingenter Mittelzuweisungsmechanismus fortbesteht, obwohl die fiskalischen Umstände, die ihn auslösen sollten, immer schwerer zu erfüllen sind.

Ein Mechanismus, der der Haushaltsdisziplin dienen soll, darf keine Anreize schaffen, fiskalischen Spielraum durch Mittelentnahmen zu erzeugen, die fälschlich als neue Einnahmen eingestuft werden.

Aber sind Unprogrammed Appropriations verfassungswidrig?

Nicht unbedingt.

Diese Unterscheidung ist wichtig.

Der Supreme Court hat den Mechanismus selbst nicht für verfassungswidrig erklärt. In Belgica v. Executive Secretary hielt das Gericht den Unprogrammed Fund im General Appropriations Act 2014 aufrecht, weil die Mittelzuweisungen hinreichend bestimmt waren und die Bedingungen für ihre Freigabe verfassungsgemäß waren.

Belgica hat jedoch den verfassungsrechtlichen Spielraum, innerhalb dessen der Mechanismus funktionieren kann, faktisch eingeengt. Deshalb würde ich nicht argumentieren, dass Unprogrammed Appropriations einfach abgeschafft werden müssen. Ich würde vielmehr sagen, dass ihre praktische verfassungsrechtliche Rolle äußerst eng geworden ist.

Und der klarste verbleibende Fall betrifft ausländisch unterstützte Projekte.

Ausländisch unterstützte Projekte sind anders

Ausländisch unterstützte Projekte haben gewöhnlich eine konkretere Finanzierungsgrundlage. Sie stützen sich auf abgeschlossene Kreditvereinbarungen mit bilateralen oder multilateralen Institutionen. Die Finanzierungsquelle ist damit identifiziert.

Aber auch hier gibt es einen besseren verfassungsrechtlichen Mechanismus.

Die Verfassung selbst sieht ihn vor.

Artikel VI, Abschnitt 25(4) ermächtigt den Kongress, ein Sondermittelgesetz zu verabschieden, das durch tatsächlich verfügbare Mittel oder durch einen entsprechenden Einnahmevorschlag gedeckt ist. Sobald ein ausländisch unterstütztes Projekt seine Finanzierung gesichert hat, kann der Kongress dafür unmittelbar Mittel bereitstellen. Dieser Ansatz leistet etwas, was Unprogrammed Appropriations stets hätten tun sollen: Er bewahrt das Budgetrecht des Kongresses.

Der Kongress genehmigt die Ausgabe. Die Exekutive setzt sie um. Die Finanzierung ist benannt. Das Projekt ist benannt. Die Öffentlichkeit kann sehen, was finanziert wird und warum. Und die institutionelle Rechenschaft bleibt intakt.

Noch besser: Wenn die Finanzierung früh genug gesichert ist, kann das Projekt einfach in den regulären Haushalt aufgenommen werden — die Darlehensmittel können unter den Finanzierungsquellen im Budget of Expenditures and Sources of Financing erscheinen, während das Projekt in das National Expenditure Program aufgenommen werden kann.

Genau das soll ein integriertes National Fiscal Program leisten, denn es ermöglicht Gesetzgebern und Öffentlichkeit, das vollständige Finanzierungsbild an einem Ort zu sehen, statt erst später über kontingente Freigaben.

Mit automatischen Mittelzuweisungen sollte man vorsichtig sein

Es wurde auch darüber diskutiert, ordnungsgemäß ausgearbeitete ausländisch unterstützte Projekte ähnlich wie beim Schuldendienst automatisch als veranschlagt zu behandeln.

Der Vergleich liegt nahe, überzeugt aber nicht.

Automatische Mittelzuweisungen für den Schuldendienst schützen die Kreditwürdigkeit des Staates und seine vertraglichen Verpflichtungen. Ein aus einem Auslandskredit finanziertes Projekt ist anders.

Der Staat mag verpflichtet sein, das Darlehen zurückzuzahlen, doch das Projekt selbst bleibt eine politische Entscheidung. Der Kongress sollte daher die Befugnis behalten, die Ausgabe zu prüfen und zu genehmigen.

Unsere eigenen Erfahrungen — von NBN-ZTE über Northrail bis zu anderen umstrittenen ausländisch finanzierten Projekten — erinnern daran, warum ausländische Finanzierung ein Projekt nicht der legislativen Kontrolle entziehen darf.

Aus dem Ausland finanziert heißt nicht automatisch sinnvoll.

Und es heißt erst recht nicht verfassungsrechtlich ausgenommen.

Die Verfassung gibt uns bereits einen besseren Weg

Letztlich geht es hier nicht um die Abschaffung eines Haushaltsinstruments. Es geht darum, den verfassungsrechtlichen Mechanismus zu nutzen, der besser zur heutigen fiskalischen Realität passt.

Für Ausgaben, die von künftiger fiskalischer Kapazität abhängen, sollte die Regierung warten, bis diese Kapazität tatsächlich entsteht.

Für ausländisch unterstützte Projekte mit gesicherter Finanzierung kann der Kongress Sondermittel bewilligen.

Für Projekte, die ausreichend früh bekannt sind, können sie in das reguläre National Expenditure Program aufgenommen werden.

Die Verfassung stellt die Instrumente bereits bereit.

Das tiefere Prinzip ist einfach: Ein verfassungsrechtlicher Mechanismus sollte nicht allein deshalb fortbestehen, weil er sich abstrakt noch verteidigen lässt. Er muss weiterhin dem verfassungsrechtlichen Zweck dienen, für den er geschaffen wurde.

Unprogrammed Appropriations wurden für echte fiskalische Kontingenzen geschaffen. Solche Kontingenzen sind immer schwerer nachzuweisen.

Belgica hat die verfassungsrechtlichen Bedingungen, unter denen der Mechanismus funktionieren darf, entsprechend eingeengt.

Übrig bleibt ein sehr enger Bereich, vor allem für ausländisch unterstützte Projekte.

Und selbst dort bietet die Verfassung etwas Besseres: Sondermittel — ein Mechanismus, der das Budgetrecht des Kongresses respektiert, das institutionelle Gleichgewicht wahrt, Transparenz sicherstellt und die öffentliche Rechenschaft stärkt.

Vielleicht lautet die Frage also nicht länger, ob Unprogrammed Appropriations verfassungsgemäß sind.

Die bessere Frage ist: Warum weiterhin auf einen Mechanismus setzen, dessen fiskalische Prämisse weitgehend verschwunden ist, wenn die Verfassung selbst bereits einen besseren Weg bietet?

Atty. Florencio „Butch“ B. Abad ist ein ehemaliger Secretary des Department of Budget and Management. Derzeit ist er Professor of Praxis an der Ateneo School of Government und Senior Professional Lecturer an der Tañada-Diokno School of Law, DLSU.