Nur wenige Tage nach dem Amtsantritt am 1. Juli 2022 stellte die Regierung Marcos Jr. einen ehrgeizigen Plan zur fiskalischen Konsolidierung vor: den Mittelfristigen Finanzrahmen 2022-2028 (MTFF 2022-28). Dieser Rahmen war in zweierlei Hinsicht beispiellos — er war der erste seiner Art in der philippinischen Geschichte und der erste solche Plan, der von beiden Kammern des Kongresses durch eine gemeinsame Resolution vollständig gebilligt wurde. Der MTFF 2022-28 wurde schnell zur richtungsweisenden Politik der neuen Regierung.

Der MTFF 2022-28 legte konkrete Ziele fest. Bis Ende 2028 sollte die Wirtschaft um 6,5% bis 8% wachsen, die Schuldenstandsquote des Staates im Verhältnis zum BIP von 61,8% auf 51,1% sinken und das Fiskaldefizit von 7,6% des BIP auf 3% reduziert werden. Mit weniger als zwei Jahren in der laufenden Amtszeit der Regierung erscheinen diese Ziele jedoch zunehmend unerreichbar.

Das Wachstum bleibt hinter dem Plan zurück

Die wirtschaftliche Verlangsamung hält an. Im Jahr 2026 wird ein schwächeres Wachstum als im Vorjahr erwartet. Das BIP-Wachstum im ersten Quartal betrug lediglich bescheidene 2,8%, und auch das zweite Quartal sieht nicht vielversprechend aus. Planungsminister Arsenio Balisacan hat ein Wachstum von nur 3,5% bis 4,5% prognostiziert, was deutlich unter dem MTFF-Ziel von 6,5% bis 8% liegt.

Mehrere Faktoren erklären diese Schwäche:

• Schwächerer privater Konsum, da höhere Inflation, sinkendes Verbrauchervertrauen, schrumpfende Wirtschaftstätigkeit und steigende Arbeitslosigkeit die Nachfrage belasten;
• Rückläufige ausländische Direktinvestitionen; und
• Sinkende Überweisungen, verursacht durch den Rückgang der Entsendung philippinischer Arbeitskräfte ins Ausland, den anhaltenden Konflikt im Nahen Osten und eine schwächere Weltwirtschaft. Überweisungen von Filipinos im Ausland sind seit langem ein struktureller Pfeiler der philippinischen Wirtschaft und machen üblicherweise fast 10% des BIP aus, was bedeutet, dass jeder anhaltende Rückgang sich direkt auf die Haushaltseinkommen und den inländischen Konsum auswirkt.

Für die letzten zwei Jahre der Regierung Marcos Jr. hat das Development Budget Coordination Committee (DBCC) seine BIP-Wachstumsprognose auf 5-6% revidiert, eine deutliche Abweichung vom ursprünglichen MTFF-Ziel von 6,5% bis 8%.

Fiskalische Disziplin verloren

Die COVID-19-Krise hatte tiefgreifende Auswirkungen auf die philippinische Wirtschaft, führte zu einer Kontraktion und trieb die nationale Schuldenstandsquote im Verhältnis zum BIP in die Höhe. Fiskalische Konsolidierung erwies sich in der Folge als die angemessene politische Antwort. Dies war nicht das erste Mal, dass die Philippinen vor einer solchen Herausforderung standen: In den frühen 2000er Jahren führten steigende Verschuldung und anhaltende Defizite zu Warnungen vor einer drohenden Fiskalkrise, was schließlich zu politisch schwierigen Einnahmemaßnahmen einschließlich des erweiterten Mehrwertsteuergesetzes (EVAT) von 2005 führte. Diese Reform half, die fiskalische Glaubwürdigkeit wiederherzustellen, und ebnete den Weg für Jahre stetigen Schuldenabbaus, der die vor der Pandemie geltende Schuldenstandsquote auf 39,6% senkte. Der MTFF 2022-28 legte zwei Hauptziele fest: die Reduzierung der Schuldenstandsquote der Nationalregierung von 61,8% im Jahr 2022 auf 51,1% im Jahr 2028 sowie die Senkung des Fiskaldefizits von 7,6% des BIP auf 3% im gleichen Zeitraum.

Bis Ende Juni 2026 erreichte die ausstehende Verschuldung der Nationalregierung mit P19,1 Billionen (ca. 311,4 Milliarden US-Dollar) einen Rekordstand.

Es ist anzumerken, dass es keine allgemein anerkannte Schwelle gibt, ab der eine Schuldenstandsquote problematisch wird. Die Schuldenstandsquote der Philippinen von 61,8% sollte für sich genommen kein Grund zur Besorgnis sein. Dieses Niveau ist tatsächlich mit Standards vergleichbar, die oft von anderen Ländern angestrebt werden. So legt beispielsweise eines der Euro-Konvergenzkriterien fest, dass die staatliche Schuldenstandsquote unter 60% liegen sollte. Die globale Schuldenstandsquote liegt bei etwa 95%, während die der Vereinigten Staaten 120% übersteigt und die Japans 250% überschreitet. Vor der COVID-19-Pandemie lag die Schuldenstandsquote der Philippinen bei 39,6%.

Ebenso wird der Richtwert von 3% für das Fiskaldefizit, obwohl nicht unantastbar, seit langem von vielen Wissenschaftlern und politischen Entscheidungsträgern als Norm akzeptiert. Für ein Entwicklungsland wie die Philippinen mit seiner ungewöhnlich großen schulpflichtigen Bevölkerung und einer erheblichen Lücke bei der öffentlichen Infrastruktur war eine Defizit-zu-BIP-Quote von 3% ein angemessenes Ziel. Die Aufrechterhaltung der fiskalischen Disziplin hat auch praktische Auswirkungen auf die souveränen Bonitätsnoten, die die Kreditkosten der Regierung beeinflussen. Die Philippinen verfügen derzeit über Investment-Grade-Bonitätsnoten aller drei großen Agenturen — Fitch, Moody's und S&P —, ein Status, der über Jahre von Reformen aufgebaut wurde und durch anhaltende fiskalische Rückschläge unter Druck geraten könnte.

Fiskalische Verantwortung erfordert, dass die Philippinen ihr Defizit allmählich und glaubwürdig reduzieren, um sich auf künftige fiskalische Schocks vorzubereiten und eine tragbare Staatsverschuldung aufrechtzuerhalten. Im Rahmen des MTFF sollte das Defizit von 7,6% des BIP im Jahr 2022 auf 3% im Jahr 2028 sinken. Es sank jedoch nur vorübergehend auf 7,3% im Jahr 2022, bevor sich die Verbesserung verflüchtigte. In den Jahren 2024 und 2025 überstieg das tatsächliche Defizit die geplante Entwicklung, und es wird erwartet, dass sich dieses Muster bis 2028 fortsetzt.

Die Auswirkungen auf die Tragfähigkeit der Schulden sind besorgniserregend. Der Primärsaldo — definiert als der Fiskalsaldo abzüglich Zinszahlungen, ausgedrückt als Anteil des BIP — hat ein ähnliches Muster gezeigt. Im ursprünglichen MTFF wurde erwartet, dass er sich stetig von -5% des BIP im Jahr 2022 auf -0,8% im Jahr 2028 verbessert. Der überarbeitete Plan sieht den Primärsaldo für 2028 nun jedoch bei -1,5%, was eine schwächere Entwicklung mit negativen Auswirkungen auf die Schuldentragfähigkeit darstellt.

Der Präsident und der Kongress haben offenbar ihr früheres Engagement für die fiskalische Konsolidierung aufgegeben. Der überarbeitete MTFF sieht nun einen langsameren Rückgang des Defizits vor, mit einem Ziel von 4,8% des BIP bis 2028 statt 3%. Dieser Unterschied ist erheblich, mit einem geschätzten Verlust von P1,5 Billionen von 2026 bis 2028.

Dieses mangelnde Engagement der nationalen Führung für die fiskalische Konsolidierung könnte negative Konsequenzen für die langfristige Schuldentragfähigkeit des Landes haben.

Benjamin E. Diokno ist ein Ökonom, der derzeit dem Währungsausschuss der Bangko Sentral ng Pilipinas (BSP) angehört. Zuvor war er Minister für Haushalt und Management unter Präsident Joseph Estrada (1998–2001) und Präsident Rodrigo Duterte (2016–2019); Gouverneur der BSP und Vorsitzender des Währungsausschusses (2019–2022); sowie Finanzminister von 2022 bis 2024 unter Präsident Ferdinand Marcos Jr.