Am 3. September nahm ich an der Vorstellung des Buchs des Energieministeriums teil: EPIRA at 25: 25 Years of Power Reform in the Philippines. Der Band würdigt den Electric Power Industry Reform Act (EPIRA) von 2001, auch bekannt als RA 9136, der in diesem Jahr 25 Jahre alt wurde. EPIRA wurde inmitten der Fiskalkrise des staatlichen Energiekonzerns National Power Corp. verabschiedet und sah die Umstrukturierung der Strombranche in vier Sektoren vor – Erzeugung, Übertragung, Verteilung und Lieferung – sowie die Privatisierung der NPC-Vermögenswerte und die Schaffung eines Großhandelsstrommarkts (WESM).

Die Inhalte des Buchs wurden mit Energie-Staatssekretärin Rowena Guevarra erörtert, die auch eine Podiumsdiskussion leitete mit Energie ministerin Sharon Garin, dem Vorsitzenden der Energy Regulatory Commission (ERC), Nino Juan, dem Präsidenten des Independent Electricity Market Operator of the Philippines (IEMOP), Robin Descanzo, dem Leiter der National Electrification Administration (NEA), Antonio Almeda, sowie Nicole Kranz, Leiterin der Internationalen Klimaschutzinitiative (IKI) Deutschlands, die die Publikation des Buchs unterstützte.

Hat EPIRA nach 25 Jahren die Stromsituation in den Philippinen verbessert? Um diese Frage zu beantworten, habe ich fünf Kennzahlen und Teilfragen bewertet:

1.) Gab es einen erheblichen Anstieg der Stromerzeugung?
2.) Vollzog sich ein Wandel von teurem Öl zu günstigeren Nicht-Öl-Stromquellen?
3.) Wurden die Steuerzahler von den finanziellen Verlusten der National Power Corp. (NPC) entlastet?
4.) Brachte die Privatisierung der Stromerzeugungsanlagen Effizienzgewinne?
5.) Sind die Stromtarife heute günstiger als vor EPIRA?

1. Erheblicher Anstieg der Stromerzeugung: Ja.

Die Stromerzeugung auf den Philippinen stieg deutlich, von 47 Terawattstunden (TWh) im Jahr 2001 auf 129,3 TWh im Jahr 2025 – ein Anstieg um 175 % über 24 Jahre. Dies übertrifft die 98 % Steigerung Thailands und die 53 % Taiwans im selben Zeitraum und liegt nahe an Malaysias 178 % (siehe Tabelle 1). Das Wachstum spiegelt sowohl das Bevölkerungs- als auch das Wirtschaftswachstum des Zeitraums wider, in dem die Philippinen zu den schneller wachsenden Volkswirtschaften Südostasiens gehörten.

2. Wandel von Öl zu Nicht-Öl-Quellen: Ja.

Der Anteil ölbasierter Kraftwerke an der gesamten Stromerzeugung sank von 21 % im Jahr 2001 auf nur noch 0,5 % im Jahr 2024 – ein Rückgang um 20,4 Prozentpunkte und damit der größte unter den sechs verglichenen Ländern (siehe Tabelle 2).

Zum historischen Kontext: Öl machte 1985 50 % der gesamten Stromerzeugung aus, als das Kernkraftwerk Bataan nicht in Betrieb gehen durfte und 1986 ohne angebotene Alternative endgültig gestoppt wurde. 1991 lag der Ölanteil an der Stromerzeugung noch immer bei 50 %, und landesweit gab es tägliche Stromausfälle. 1992 griff die Regierung zur verzweifelten Maßnahme, Take-or-Pay-Verträge mit unabhängigen Stromerzeugern (IPPs) abzuschließen – was noch mehr Ölkraftwerke lieferte. Bis 1996 hatten die Stromausfälle abgenommen, doch Öl stellte weiterhin 50 % der gesamten Stromerzeugung.

3. Entlastung der Steuerzahler von den Verlusten der NPC: Ja.

Vor EPIRA war die NPC Jahr für Jahr der mit Abstand größte Verursacher von Haushaltsdefiziten auf den Philippinen. Ihre Verbindlichkeiten erreichten 2001 831 Milliarden Peso und peaked 2003 bei 1,2 Billionen Peso, als die vertraglichen Verpflichtungen vollständig anerkannt wurden. Nach einer Reihe von Privatisierungsbemühungen, die um 2005 begannen, nahm der Staat bis März dieses Jahres 960 Milliarden Peso ein.

Im Einzelnen: Die Privatisierung der NPC-Kraftwerke brachte 218 Milliarden Peso; die Privatisierung der NPC-Verträge über das Rahmenwerk der IPP Administrators (IPPAs) erlöste 449 Milliarden Peso; die Privatisierung der Übertragungskonzession generierte 260 Milliarden Peso.

Das IPPAs-Rahmenwerk übertrug die Abnahmeposition – „das Recht und die Verpflichtung, den Output des Kraftwerks abzunehmen, ihn an den Markt oder in bilaterale Vereinbarungen einzuspeisen und den Entwickler zu den Vertragsbedingungen zu bezahlen“, wie es im Buch erläutert wird.

Die Übertragungsanlagen selbst wurden nicht privatisiert; sie befinden sich weiterhin im Besitz des Staates über die National Transmission Corp. (Transco). Übertragen wurde die Übertragungskonzession: Die National Grid Corp. of the Philippines (NGCP) zahlte an die Power Sector Assets and Liabilities Management Corp. (PSALM) eine vorausgezogene Konzessionsgebühr von 223 Milliarden Peso zuzüglich eines künftigen Restbetrags von 37 Milliarden Peso. Zudem zahlt die NGCP Betriebserlöse an Transco, die diese für ihren regulären Betrieb verwendet.

Der Großteil der Privatisierungserlöse – 523 von 897 Milliarden Peso, die bis März eingenommen wurden – floss in den Schuldendienst (Tilgung) der NPC-Schulden. Weitere 301 Milliarden Peso deckten Zinsausgaben oder Pachtverpflichtungen ab, und 58 Milliarden Peso flossen in die vorzeitige Schuldentilgung (siehe Tabelle 3).

4. Effizienzgewinne aus privatisierten Erzeugungsanlagen: Ja.

Zwei Beispiele verdeutlichen dies. Erstens das Wasserkraftwerk Magat (HEPP), dessen ursprüngliche installierte Leistung 360 Megawatt (MW) betrug und nach der Privatisierung im Jahr 2007 auf 380 MW stieg. Zweitens das Ambuklao HEPP mit einer ursprünglichen Leistung von 75 MW, das auf 112,5 MW erweitert wurde – eine Zunahme von 37,5 MW, ohne die Höhe des Staudamms zu erhöhen. Beide Kraftwerke gehören SN Power (Norwegen) – Aboitiz Power (SNAP). Norwegen zählt zu den führenden Wasserkraftproduzenten der Welt.

5. Günstigere Stromtarife als vor EPIRA: Ja.

Bis Juni 2001, als EPIRA verabschiedet wurde, lag Meralcos durchschnittlicher Tarif für Haushaltskunden bei 4,87 Peso pro Kilowattstunde (kWh). Nach EPIRA trat ab August 2001 eine verordnete Senkung von 0,30 Peso/kWh für Haushaltskunden in Kraft. Unter EPIRA werden die Tarife entbündelt, sodass Verbraucher die einzelnen Kostenbestandteile – Erzeugung, Übertragung, Verteilung, Steuern und sonstige Abgaben – auf ihren Rechnungen erkennen können.

In heutigen Preisen entspricht der Tarif von 4,87 Peso/kWh aus dem Jahr 2001 etwa 12,40 Peso/kWh. Meralcos Haushaltstarif lag im Februar dieses Jahres, vor Beginn des Iran-Kriegs, bei 13,17 Peso/kWh. Allerdings enthalten die aktuellen Preise Abgaben, die 2001 oder auch ein Jahrzehnt später noch nicht existierten – wie die Abgabe für Systemdienstleistungen (AS) von rund 1 Peso/kWh innerhalb der Übertragungsgebühr, die Universalabgabe für Missionarselektrifizierung (UCME) von 0,27 Peso/kWh sowie der FIT-All-Zuschlag (feed-in tariff allowance) von 0,21 Peso/kWh, der ab August letzten Jahres auf 0,34 Peso/kWh stieg.

Rechnet man nur diese Posten heraus (1 Peso AS + 0,12 Peso MwSt. auf AS + 0,27 Peso UCME + 0,21 Peso FIT-All = 1,60 Peso), hätten Haushaltskunden nur 11,57 Peso/kWh (13,17 minus 1,60) bezahlt – weniger als die inflationsbereinigten 12,40 Peso/kWh des Jahres 2001.

Fazit

Blickt man auf EPIRA nach 25 Jahren: Gibt es mehr Licht, weniger Blackouts, weniger Subventionen und niedrigere Preise? Ja – eindeutig. EPIRA braucht keine grundsätzliche Überarbeitung. Überarbeitet werden müsste das Erneuerbare-Energien-Gesetz von 2008 (RA 9513), das viele Bestimmungen enthält, die erneuerbare Energien bevorzugen und Klientelismus in der Branche fördern. Wer die nächste Phase der philippinischen Energiepolitik verfolgt, wird darauf achten, wie der Kongress und die ERC mit vorgeschlagenen Änderungen an RA 9513 umgehen, wie die steigenden FIT-All- und Systemdienstleistungsumlagen umgesetzt werden und ob der angestrebte Ausbau der Stromversorgung in den kommenden Jahren Realität wird.

Die echte Energiewende, die das Land anstreben sollte, ist nicht der Wandel hin zu erneuerbaren Energien, sondern der Übergang von Energiearmut zu Energieüberfluss. Die Philippinen sollten anstreben, ihr Stromangebot von 129 TWh im Jahr 2025 auf 170 TWh bis 2030 zu steigern – ein Zuwachs von 8 TWh pro Jahr gegenüber den derzeitigen 5 TWh pro Jahr – und weiter auf 220 TWh bis 2035, also 10 TWh pro Jahr ab 2030.

Das Land sollte mehr Kohle- und Gaskraftwerke errichten, etwa das genehmigte und zugesagte Kohlekraftwerksprojekt in Atimonan, ein überkritisches 1.200-MW-Kraftwerk in der Provinz Quezon. Zudem sollte es bald den Weg zu Kernkraftwerken einschlagen, um dauerhaft große jährliche Zuwächse beim Stromangebot sicherzustellen – ein Schritt in Richtung philippinischen Energieüberflusses.

Bienvenido S. Oplas, Jr. ist Präsident von Bienvenido S. Oplas, Jr. Research Consultancy Services und von Minimal Government Thinkers. Er ist International Fellow der Tholos Foundation.

E-Mail: minimalgovernment@gmail.com