Dezentralisierung steht im Zentrum von Andy Burnhams Wirtschaftsstrategie. Maurício Alencar untersucht, ob Dezentralisierung unter Finanzminister John Healey die regionalen Volkswirtschaften Großbritanniens beleben — oder ihre Spaltung vertiefen könnte.

1998 erarbeiteten zwei der engsten Mitarbeiter des damaligen Finanzministers Gordon Brown einen Bericht über die regionale wirtschaftliche Spaltung in Großbritannien. Der Bericht mit dem Titel 'Towards a new regional policy: Delivering growth and full employment' schlug die Einrichtung sogenannter "regional development agencies" (RDAs) vor, um lokale Führungskräfte zu ermutigen, mit der Wirtschaft zusammenzuarbeiten und Investitionen zu erhöhen. In den folgenden 12 Jahren gaben diese Investitionsstellen Milliarden Pfund aus.

Die Autoren des Berichts waren Ed Balls und John Healey. Healey steht nun an der Spitze des Finanzministeriums und hat von seinem neuen Chef Andy Burnham ein erneuertes Mandat erhalten, fiskalische Macht zu dezentralisieren und "growth in every postcode" zu liefern.

Ein umstrittenes Erbe

Die Vision von Balls und Healey stieß auf reichlich Kritik. Die RDAs wurden schließlich im Rahmen von George Osbornes Sparprogramm ab 2010 geschlossen. Ein Bericht des National Audit Office deutete darauf hin, dass die Einrichtungen in einigen Gebieten Erträge in Höhe des Dreifachen der Investitionen erzielt hatten und sowohl kurz- als auch langfristig Renditen brachten. Derselbe Bericht stellte jedoch auch fest, dass sie Prioritäten oft verkomplizierten, es an Rechenschaftspflicht fehlte und viele die überoptimistischen Prognosen nicht erfüllten. Kritiker bezeichneten sie als Quangos, die öffentliche Mittel umverteilten.

Rückblickend auf die RDAs sagte Healey 2021, die Entscheidung der Koalitionsregierung, sie abzuschaffen, sei "desperate" gewesen, und warf Boris Johnsons 'Levelling Up'-Kampagne vor, "entirely specious" zu sein. Er argumentierte, dass die RDAs in Whitehall einen Mentalitätswandel ausgelöst hätten; dort habe man zuvor "never really" die Ansicht vertreten, dass lokale Führungskräfte Wirtschaftspolitik gestalten könnten. Das Argument für Dezentralisierung, so Healey, beruhe auf "potential", größerem kreativem Denken und einer geografiegestützten Politikgestaltung — ein Ansatz, dem das Wirtschaftsministerium "resistant" gegenüber gewesen sei.

Burnhams Einsatz für Dezentralisierung

Seit seinem ersten Tag in Downing Street hat sich Andy Burnham der Sache der Dezentralisierung verschrieben. Die Macht im ganzen Land zu verteilen, scheint der bevorzugte Wachstumshebel der Regierung zu sein. Burnham sagte, die Eröffnung von Number 10 North sei der "best day of my life" gewesen.

Im Jahr 2025 richtete der frühere Bürgermeister von Greater Manchester einen 1 Mrd. £ schweren "Good Growth Fund" für die Region ein, finanziert aus Pensionsvermögen kommunaler Träger, staatlichen Zuschüssen und Mitteln aus Rachel Reeves' National Wealth Fund. Er übertrifft den 70 Mio. £ schweren Fonds von Londons Bürgermeister Sir Sadiq Khan deutlich.

Derzeit erhalten Kommunen und Bürgermeister rund 83 Mrd. £ an staatlichen Zuschüssen, während die Behörden zusätzlich Council Tax erheben und einen Teil der Business Rates behalten. Weitere Abgaben können von Bürgermeistern eingeführt werden. Im internationalen Vergleich behalten britische Kommunen jedoch einen ungewöhnlich kleinen Anteil der von ihnen erhobenen Steuern — OECD-Daten ordnen Großbritannien regelmäßig unter den fiskalisch am stärksten zentralisierten Mitgliedstaaten ein.

Nach den für den Haushalt ausgearbeiteten Plänen sollen Bürgermeister einen größeren Anteil an Steuern erhalten, die "raised in a community" werden, mit der Begründung, dass mehr einbehaltene Mittel lokale Führungskräfte zu Wachstum anreizen würden.

Bedenken wegen "postcode lotteries" und eines Kontrollverlusts über die öffentlichen Finanzen haben das Finanzministerium seit Langem verunsichert. Doch das Vereinigte Königreich, eines der am stärksten zentralisierten Länder der Welt, leidet bereits unter größeren regionalen Ungleichheiten als Länder wie Deutschland und Schweden, die Zuständigkeiten von ihren Hauptstädten weg verlagert haben. In Deutschland etwa kontrollieren die Bundesländer und Kommunen erhebliche Anteile an Einkommen- und Unternehmenssteuern, während schwedische Kommunen ihre eigene Einkommensteuer erheben — Strukturen, die Ökonomen mit einer ausgewogeneren regionalen Entwicklung in Verbindung bringen. Labour-Zentriker argumentieren, Dezentralisierung sei, richtig umgesetzt, sowohl ideologisch schlüssig als auch wirtschaftlich vorteilhaft. Kritiker sehen in der Agenda eine Ablenkung von einer breiteren wachstumsorientierten Mission.

Devolution Nation

Während die fiskalische Dezentralisierung im März noch lediglich ein Zusatz zu der Wachstumsrede der früheren Finanzministerin Rachel Reeves war, bildet sie nun die zentrale Säule der Regierungsmission von Burnham und Healey. Die beiden Spitzenpolitiker wurden jedoch gewarnt: Wenn dies misslingt, könnte es die wirtschaftlichen Gräben vertiefen und Großbritanniens wirtschaftliche Schwäche verfestigen.

"If you get it wrong the first time, unwinding it will be a nightmare. If you get it right first time, then investors will start to think, 'Actually, game on'," sagte Professor Philip McCann, ein Experte für Stadt- und Regionalökonomie am Productivity Institute.

Die Beamten des Finanzministeriums stehen bei der Ausarbeitung eines Systems zur Einnahmenverteilung vor mehreren Fallstricken. Erstens darf die Verteilung nicht dazu führen, dass einige Regionen wegen strukturell schwächerem Wachstum abgehängt werden. Zweitens müssen die Reformen langfristig Bestand haben und Kürzungen einer künftigen Regierung standhalten. Und drittens müssen sie nachhaltige Langfristgewinne schaffen, statt nur kurzfristige Effekte.

Wie das Geld genau verteilt werden soll, ist inzwischen in Westminster ein heiß diskutiertes Thema und bereitet den Verantwortlichen Kopfzerbrechen.

Das naheliegendste Modell wäre, verschiedenen Gebieten einen festen Prozentsatz der vor Ort erzielten Einnahmen zuzuweisen. Oberflächlich betrachtet scheint dies dem zu entsprechen, was Burnham und Healey andeuteten, als sie sagten, Behörden könnten einen Teil der eingenommenen Einkommensteuer behalten.

Ein solches System würde jedoch fast ausschließlich London zugutekommen. Wie das Beratungsunternehmen BFN 2024 hervorhob, erzielte Kensington and Chelsea im Jahr 2022 rund 4,5 Mrd. £ an Einkommensteueraufkommen, verglichen mit 920 Mio. £ für den Manchester City Council, der damit auf Platz 62 der Einkommensteuerliste lag und damit hinter Dutzenden Londoner Bezirken zurückblieb.

Oxford Economics-Researcher Liam Sides wies darauf hin, dass ein schnelleres Wachstum Londons und ein größerer Verbleib der lokal erzielten Einkommen der Hauptstadt einen "self-reinforcing cycle of faster growth" verschaffen würde. Danach könnte die Zentralregierung Mittel aus London zurückholen, sie auf Regionen mit geringerem Wachstum umverteilen und die Hauptstadt de facto dafür "punish"en, dass sie höhere Erträge erzielt.

"At which point," sagte Sides, "the whole purpose of incentivising growth is completely undermined."

Alternative Modelle müssten sich daher auf mehr stützen als nur auf die absolute Höhe des lokalen Einkommens oder dessen Wachstum.

David Phillips vom Institute for Fiscal Studies hat einen anderen Ansatz vorgeschlagen. Ein Modell, das auf der Weitergabe eines festen Anteils lokal erzielter Einkommensteuer basiert, könnte von Jahr zu Jahr stark schwanken und lokale Steuersysteme zu abhängig von Steuerzahlern mit höheren Sätzen machen. Stattdessen würde ein fester Pence-pro-Pfund-Satz in jeder Steuerklasse bedeuten, dass die Zentralregierung die Kosten etwaiger Steuersenkungen trägt, während Kommunen Anreize erhalten, von steigenden Einkommen über alle Einkommensgruppen hinweg zu profitieren.

McCann vom Productivity Institute argumentierte jedoch, dass jedes Einnahmenteilungsmodell die von Investoren eingepreisten Risiken in wirtschaftlich schwächeren Gebieten wie dem Nordosten Englands berücksichtigen sollte. Öffentliche Mittel sollten seiner Ansicht nach genutzt werden, um Investitionen in solchen Regionen zu entschärfen und zusätzlich privates Kapital anzuziehen, das echtes Wachstum erzeugt. Die Einnahmen würden dann in lokalen Investitionsfonds verbleiben, während die Vermögenswerte Erträge abwerfen und die staatliche Unterstützung im Laufe der Zeit zurückgeführt würde — wobei die Regierung die komplexe Aufgabe hätte sicherzustellen, dass die Wachstumsanreize erhalten bleiben.

Darin liegt die Logik hinter der staatlichen British Business Bank und dem größeren National Wealth Fund, die kleineren Unternehmen Zugang zu Finanzierung verschaffen und größeren Projekten eine gewisse Absicherung bieten. McCann bezeichnete beide Organisationen als "critical" für Regionen mit eigenen Investitionsfonds. Er warnte jedoch, der National Wealth Fund — früher die UK Infrastructure Bank — habe "lost its real sense of where it's going", und verwies auf den Fokus auf grüne Investitionen. Auch seit seiner Umbenennung und Ausweitung mit dem Amtsantritt von Labour habe der Fonds Anlaufschwierigkeiten erlebt.

McCann deutete an, Burnhams frühe Schritte zeigten, dass er es bislang "getting it right" mache, und verwies darauf, dass der frühere Bürgermeister zuvor einen Fonds für Wohnungsbau-Investitionskredite geleitet habe. So könnte Burnhams Versprechen, den Briten mehr "public control" zu geben, Gestalt annehmen.

Dezentralisierung — aber nicht so

Irgendwann dürfte Burnhams und Healeys Vision von Dezentralisierung auf die politische Realität treffen. Ben Houchen, der konservative Metro-Bürgermeister der Tees Valley in Nordostengland, versprach, zusätzliche Einnahmen für Steuererleichterungen für die Einwohner vor Ort zu nutzen, woraufhin Minister erklärten, ihm werde dies nicht erlaubt sein.

Mehrere Thinktanks und Organisationen, die einer Ausweitung des Staates skeptisch gegenüberstehen, wandten sich ebenfalls an das Finanzministerium und forderten Schutz für Steuerzahler vor ungebremsten Ausgaben und neuen verdeckten Steuern. Andere linksgerichtete Organisationen, darunter das der Labour-Partei nahestehende Institute for Public Policy Research (IPPR), halten es für richtig, dass Bürgermeister Kredite aufnehmen dürfen, um Infrastrukturprojekte zu finanzieren.

Es ist wahrscheinlich, dass rechtliche Leitplanken strenge Grenzen dafür setzen werden, wie neu gestärkte Entscheidungsträger öffentliche Mittel verwenden können oder nicht. Das bedeutet, dass Juristen neue Verbündete unter lokal gewählten Führungskräften finden könnten, die nach Schlupflöchern suchen.

Weniger genau überwachte Kommunalpolitiker könnten leicht in Schwierigkeiten geraten — Kommunalpolitik ist nicht immer ein Synonym für finanzielle Redlichkeit — und am Ende staatliche Rettungspakete benötigen, was den Druck auf die öffentlichen Finanzen weiter erhöhen würde. Kommunale Behörden in Nottingham und Birmingham sind etwa bereits wegen Überschuldung und gescheiterter Investitionen in Bereichen von Energiesystemen bis zum Wohnungsbau in finanzielle Probleme geraten. Jüngst geriet die schottische Regierung, die die Einkommensteuersätze ändern kann, nach Kritik unter Druck, nachdem eine von der SNP verhängte Abgabeerhöhung für Besserverdiener zu sinkenden Einnahmen geführt hatte.

Auch wenn eine vollständige Aufteilung der Steuerhoheit in den kommenden Dezentralisierungsplänen wahrscheinlich keine zentrale Rolle spielen wird, könnte die Übertragung größerer Befugnisse zur Festlegung bestimmter Sätze auf englische oder walisische Führungskräfte das Gesamtsystem weiter verkomplizieren.

Risiken am Horizont

Ein umfassendes Dezentralisierungsprogramm wird wahrscheinlich Jahre dauern und Burnham oder Healey möglicherweise überdauern. Das Centre for Cities — eines von Burnhams bevorzugten Thinktanks wegen seines Fokus auf Bürgermeisterbefugnisse — empfiehlt, zunächst Metro-Bürgermeister zu priorisieren und erst danach die Kommunalverwaltungen einzubeziehen. Das könnte Regionen wie die West Midlands oder Cornwall zurücklassen, doch die Forscher der Organisation betonen, dass sich die Steuerbasis der mayoral strategic authorities weniger stark unterscheidet und Stadtspitzen anders als lokale Räte nicht ein breites Spektrum essenzieller Dienstleistungen wie die Sozialpflege bereitstellen müssen. Bürgermeister seien daher womöglich besser positioniert, Wachstum zu fördern, zumal Städte ohnehin meist bessere finanzielle Ergebnisse lieferten.

Der Thinktank argumentiert, dass bereits ein Prozent der Einkommensteuer ausreiche, damit Dezentralisierung erste Wirkung zeige, wobei Sicherheitsnetze und eine "contribution threshold" — bei der erfolgreiche Bürgermeister mit höheren Erträgen einen Teil der Einnahmen mit schwächer abschneidenden Regionen teilen — verhindern würden, dass die regionalen Ungleichheiten weiter anwachsen.

Frühe Fehler bei der entscheidenden Formel zur Mittelverteilung könnten sich als schädlich erweisen. Das Finanzministerium hat nur sehr wenig Zeit zur Vorbereitung, denn der Haushalt steht in nur zwei Monaten an. Doch nach dreißig Jahren des Wartens hoffen lokale Bürgermeister, dass Healey nun bereit ist, die Dezentralisierung umzusetzen.