In einem Schreiben vom 6. November an das Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN), die Treasury-Behörde, die den Bank Secrecy Act verwaltet, und das Office of Foreign Assets Control (OFAC), die Treasury-Stelle, die Wirtschaftssanktionen verwaltet und durchsetzt, hat der Bank Policy Institute (BPI) — der Universalbanken, Regionalbanken und große ausländische Banken mit Tätigkeit in den USA vertritt — die beiden Behörden aufgefordert, Anbieter digitaler Assets sowie die Personen, die dezentrale Finanzvereinbarungen (DeFi) betreiben oder kontrollieren, als „Finanzinstitute“ im Sinne des Bank Secrecy Act, dem Gesetz von 1970 im Zentrum der US-Geldwäscheaufsicht, einzustufen. Die vom BPI angestrebte Einstufung würde die Kernpflichten dieses Gesetzes — Kundenidentifizierung, Aufzeichnungspflichten und Meldung verdächtiger Aktivitäten — auf Unternehmen ausweiten, die heute außerhalb stehen.

Drei Rückzüge in fünf Wochen

Der Antrag fällt in eine Phase regulatorischer Rückzüge. Am 5. Oktober zog FinCEN zwei Vorschläge zurück. Der erste, aus dem Dezember 2020, hätte Banken und Finanzdienstleistungsunternehmen verpflichtet, Kundenidentitäten zu überprüfen und Aufzeichnungen zu führen, wenn Kunden mit nicht verwahrten Wallets (unhosted wallets) transagierten. Der zweite, aus dem Jahr 2023, hätte internationales Crypto-Mixing als Klasse von Transaktionen von primärer Geldwäsche relevance gemäß Section 311 des USA PATRIOT Act eingestuft. FinCEN verknüpfte beide Rückzüge mit dem Deregulierungskurs der Regierung.

Die dritte Kehrtwende erfolgte am 6. November, als FinCEN und der Federal Reserve Board den Plan aus dem Jahr 2020 zurückzogen, die Schwelle für die grenzüberschreitende Aufzeichnung und die Travel Rule von 3.000 auf 250 Dollar zu senken. Die Travel Rule ist die Anforderung, dass Institute bei Geldtransfers Angaben zu Absender und Empfänger an das nächste beteiligte Institut weitergeben. Die Behörden erklärten, mehr als fünf Jahre seien vergangen, die Krypto-Branche habe sich verändert, und neue öffentliche Stellungnahmen wären hilfreich. Der Rückzug tritt mit seiner Veröffentlichung im Federal Register am 9. November in Kraft; die 3.000-Dollar-Schwelle in der bestehenden Aufzeichnungsregel bleibt bestehen. Eine frühere Berichterstattung über den aufgegebenen 250-Dollar-Transferplan erläutert, was die niedrigere Schwelle verändert hätte.

Alle drei Vorschläge legten die Arbeitslast auf Institutionen, die bereits dem Bank Secrecy Act unterliegen. Der Einwand des BPI: Nichts ist an deren Stelle getreten. Das Treasury hat nicht erklärt, dass es beabsichtigt, dieselben Informationspflichten direkt auf Krypto-Vermittler zu übertragen — die, so das Schreiben, über die Kundendaten, Wallet-Daten und Transaktionsdetails verfügen, die Banken nie zu sehen bekommen.

Das Argument des BPI und sein Timing

Der BPI stützt seinen Antrag auf einen Grundsatz: Identische Aktivitäten mit identischem Risiko sollten identischen Regeln unterliegen. Seine Mitglieder betreiben Kundenidentifizierung, Transaktionsüberwachung und Meldung verdächtiger Aktivitäten unter enger Aufsicht. Mittel, die regulierte Börsen verlassen, könnten anschließend — so das Schreiben — durch nicht verwahrte Wallets, dezentrale Börsen, Mixer und Cross-Chain-Bridges mit wenig oder keiner Geldwäscheaufsicht fließen.

Das Timing stützt sich auf den Diebstahl bei Binance vom 29. Oktober. Das FBI schrieb den Angriff Nordkorea zu, und der BPI verweist auf die Schätzung von TRM Labs, dass 6,36 Milliarden Dollar aus den Wallets der Börse abflossen — der größte Krypto-Diebstahl der Geschichte. Das Schreiben zitiert zudem Chainalysis-Daten, wonach illegale Adressen 2025 154 Milliarden Dollar erhielten, ein Anstieg von 162 Prozent gegenüber dem Vorjahr.

Der BPI wünscht sich den Fokus auf Sekundärmärkte, auf denen Token nach der Emission den Besitzer wechseln. Er verweist auf den Stablecoin-Vorschlag von FinCEN und OFAC vom April 2026 unter dem GENIUS Act — dem Bundes-Stablecoin-Gesetz von 2025 —, der die primäre Emission vom Sekundärhandel trennte und die meisten illegalen Stablecoin-Aktivitäten dem Sekundärhandel zuordnete.

Über die Einstufung hinaus bittet der BPI das Treasury um:

• Gezielte Gesetzgebung — das Treasury benennt jede Lücke, die seine derzeitige Befugnis nicht erreicht, und bittet den Kongress um eine schlanke Lösung.
• Sanktionsbefugnis gegen Mixer — klare gesetzliche Autorität zur Sanktionierung von Mixern, Tumblern und anderen Blockchain-Anwendungen, die für illegale Finanzgeschäfte genutzt werden.
• Informationsaustausch über die gesamte Kette — das Treasury konveniert Strafverfolgungsbehörden, Banken, Stablecoin-Emitenten, Dienstleister und Analytics-Firmen.
• Gleichstellung von Money Transmitters — Sorgfalts- und Identifizierungspflichten auf Bankniveau für jeden staatlich lizenzierten Money Transmitter.

Wo die Sicht einer Bank auf eine Krypto-Transaktion endet

Der BPI veranschaulicht das Problem an einem Kunden, den er Kunde A nennt, der 1.000 Dollar von einer Bank in Krypto überweist, durch eine selbst verwaltete Wallet und einen Mixer schickt und zurück zur Bank überweist. Nur ein Teil der Beteiligten auf dieser Route trägt Meldepflichten.

Die 1.000 Dollar des Kunden A, Sprung für Sprung:

1. Von der Bank zur Börse. Sichtbar: die Identität des Kunden und eine ausgehende Zahlung. Pflicht: die Bank.
2. Kauf und Auszahlung. Sichtbar: Kontodaten, die Kauforder und die Auszahlungsadresse. Pflicht: die Börse.
3. Selbst verwaltete Wallet. Sichtbar: eine Adresse und Beträge in einem öffentlichen Ledger, ohne Namenszuordnung. Pflicht: keine für einen Eigentümer, der eigene Mittel bewegt.
4. Mixer. Sichtbar: Einzahlungen in und Auszahlungen aus einem gemeinsamen Pool, wobei die Verbindung zwischen ihnen unterbrochen ist. Pflicht: nur, wenn ein Unternehmen ihn betreibt.
5. Von der Börse zurück zur Bank. Sichtbar: der einzahlende Kunde und eine eingehende Zahlung. Pflicht: die Börse und die Bank, jeweils für ihren eigenen Abschnitt.

Der BPI räumt ein, dass Blockchain-Analysen und die eigenen Meldungen der Banken Teile einer solchen Kette rekonstruieren können. Er argumentiert, dass beides die Meldung durch den Vermittler nicht ersetzt, der tatsächlich mit dem Kunden zu tun hatte. Dieses Argument enthält eine Bedingung, auf die das Schreiben nicht näher eingeht: Eine Meldepflicht erzeugt nur dort Informationen, wo der Pflichtenträger welche hat. An den Sprüngen drei und vier wird diese Bedingung auf die Probe gestellt.

Wie viel dieser Kette das US-Recht bereits erfasst

Laut dem Schreiben stehen nicht verwahrte Wallets und Mixer vollständig außerhalb des Bank Secrecy Act. FinCENs eigene Richtlinie zu konvertierbaren virtuellen Währungen von 2019 zieht die Grenze genauer. Eine Person, die eine nicht verwahrte Wallet nutzt, um eigene Mittel zu bewegen, ist kein Money Transmitter. Ein Anonymisierungsdienst, der die Krypto von Kunden annimmt und weiterleitet, ist einer — mit Registrierungs-, Compliance-Programm- und Meldepflichten. Ein Unternehmen, das lediglich Anonymisierungssoftware bereitstellt, ist es nicht.

Dieselbe Richtlinie beurteilt dezentrale Anwendungen nach Funktion. Das Schreiben des Codes macht keinen Entwickler zum Money Transmitter, aber die Nutzung der Anwendung zum Betrieb eines Übermittlungsgeschäfts für andere kann es.

Die tatsächliche Lücke in der Kette des Kunden A ist daher enger als die Kategorie „Mixer“. Sie liegt beim Mixing, das vollständig von Code durchgeführt wird, den kein Unternehmen betreibt — und dort ist die Durchsetzung bereits an eine Grenze gestoßen. In Van Loon v. Department of the Treasury, entschieden im November 2024, hielt der Fifth Circuit fest, dass Tornado Cashs unveränderliche Smart Contracts kein Eigentum im Sinne des International Emergency Economic Powers Act sind, sodass OFAC die Befugnis fehlte, sie zu sanktionieren. Das Urteil bindet nur diesen Gerichtsbezirk, erklärt aber, warum der BPI den Kongress statt des Treasury um Befugnisse gegenüber Mixern bittet.

Was „betreiben oder kontrollieren“ bedeuten müsste

Die Formulierung des BPI für die DeFi-Seite übernimmt den Test des Financial Action Task Force (FATF) — dem zwischenstaatlichen Gremium, das globale Geldwäschebekämpfungsstandards setzt. FATFs gezielten Bericht zu dezentralen Finanzstrukturen vom Juli 2026, den das Schreiben zitiert, fragt, ob jemand auch dann Kontrolle oder ausreichenden Einfluss über einen Dienst behält, wenn Smart Contracts die Trades ausführen.

Die Indikatoren sind konkret: Administratorschlüssel, die Verträge pausieren oder ändern können, Befugnis zum Einspielen von Upgrades und Governance-Abstimmungen, die in wenigen Händen konzentriert sind. Eine Vereinbarung mit einem dieser Merkmale hat eine Person, die eine Regel benennen kann. Ein ohne Administratorschlüssel eingesetzter und nie aktualisierter Vertrag hat niemanden, der Identifizierungen einsammelt oder Meldungen einreicht — was das Problem auf die Sprünge zurückführt, an denen die Spur des Kunden A bereits verschwindet.

FATF-Standards verpflichten für sich genommen niemanden in den USA. Ihre Umsetzung in Pflichten würde eine Regelsetzung der FinCEN für Aktivitäten erfordern, die das geltende Recht bereits erfasst, und Gesetzgebung für den Rest — der Zwei-Track-Weg, den das Schreiben vorschlägt.

Das Argument für den Verbleib der Rückzüge

Treasury-eigene Bekanntmachungen liefern das Gegenargument. Beim Rückzug der Mixing-Maßnahme verwies FinCEN auf den Bericht der Arbeitsgruppe des Präsidenten für digitale Asset-Märkte vom Juli 2025, der anerkannte, dass rechtmäßige Nutzer Mixer für Privatsphäre auf öffentlichen Blockchains nutzen können. Die Behörde sagte auch, die Maßnahme könne legitime Aktivitäten ersticken und erfasste Institute mit Meldearbeit belasten.

Krypto-Politikgruppen gehen weiter. Coin Center, das alle drei Vorschläge ablehnte, hatte gewarnt, die 250-Dollar-Schwelle werde gewöhnliche Zahlungen in „erlaubnisfreie finanzielle Überwachung“ drängen. Ji Hun Kim, Chief Executive des Crypto Council for Innovation, erklärte in einer Stellungnahme auf X, dass der Verzicht auf die Änderung der Schwelle die richtige Entscheidung war, weil sie Institutionen belastet hätte.

Der Kongress hat bereits einen Versuch abgelehnt, Meldepflichten in DeFi zu pushen. Im April 2025 hob er mit dem Congressional Review Act eine IRS-Regel auf, die einige DeFi-Frontends als Steuerbroker eingestuft hätte.

Die Position des BPI verdient dieselbe Prüfung. Seine Mitglieder tragen die Compliance-Kosten, die das Schreiben über den Krypto-Sektor verbreitet sehen will, und das Schreiben fordert das Treasury separat auf, Bank Secrecy Act-Anforderungen ohne Mehrwert zu streichen. Das Auslagern von Pflichten dient diesem Kost broadly ebensogut wie dem Sicherheitsziel, das das Schreiben betont.

Was Nutzer bemerken könnten und das Signal, auf das zu achten ist

Würde das Treasury den Ansatz des BPI übernehmen, könnte die sichtbarste Änderung an Frontends erfolgen, die von einem identifizierbaren Unternehmen betrieben werden und die vor dem Anschluss einer Wallet möglicherweise eine Identifizierung verlangen müssten. Vollständig unveränderliche Protokolle ohne Betreiber blieben außerhalb dieser Reichweite, sofern der Kongress nicht handelt.

Wer diese Daten erhält, ist eine eigene Frage. FinCENs Travel-Rule-Leitfaden behandelt die Weitergabe von Transferdetails zwischen Institutionen als etwas anderes als die Meldung an die Regierung, und Meldungen verdächtiger Aktivitäten folgen eigenen Regeln. Die Einstufung könnte Krypto-Vermittler auch in Section 314(b) des USA PATRIOT Act bringen, den Safe Harbor, den erfasste Institute nutzen, um Informationen über vermutete Geldwäsche untereinander auszutauschen. Dieser Kanal ist die funktionierende Variante des Austauschs über die gesamte Kette, den der BPI das Treasury konvenieren lassen möchte.

Zwei Markierungen zeigen, in welche Richtung das Treasury neigt. Die erste ist FinCENs Abschnitt der nächsten halbjährlichen Unified Agenda der Bundesregulierungsmaßnahmen: Ein Eintrag für einen Vorschlag zu Vermittlern digitaler Assets bestätigte, dass der Antrag des BPI vorankommt; ein Verzeichnis ohne einen solchen ließe die Rückzüge als Politik bestehen. Die zweite ist, ob das Treasury den Kongress um Befugnisse zur Sanktionierung von Mixern bittet — die Lücke, die Van Loon offengelegt hat.