Von Assad Baunto (Teil 1)

In weniger als einem Monat werden die Wähler bei der ersten Parlamentswahl für die Autonome Region Bangsamoro in Muslim Mindanao (BARMM) ihre Stimmen abgeben. Die Abstimmung am 12. Mai, die parallel zu den nationalen Halbzeitwahlen stattfindet, vollendet einen Übergang, der durch das Friedensabkommen von 2014 zwischen der Regierung der Philippinen und der Moro-Islamischen Befreiungsfront (MILF) in Gang gesetzt wurde: BARMM wurde auf Grundlage des Bangsamoro-Organisationsgesetzes von 2019 geschaffen, um die ältere Autonome Region Muslim Mindanao (ARMM) zu ersetzen, und wird seither von einer ernannten Übergangsbehörde verwaltet, nachdem die Parlamentswahlen von 2022 verschoben worden waren. Dreizehn politische Parteien konkurrieren um 80 Sitze, und jede von ihnen muss einen glaubwürdigen Fahrplan für eine gute Regierungsführung in einer geografisch verstreuten Region mit gravierenden wirtschaftlichen Zwängen vorlegen – einer Region, deren Grenzen sich verschoben haben, nachdem der Oberste Gerichtshof 2024 entschied, dass Sulu, das gegen die Ratifizierung des Autonomiegesetzes gestimmt hatte, nicht Teil von BARMM ist.

Die künftige Regierung wird ein politisches Umfeld erben, das neben politischen Fehlschlägen von miteinander verflochtenen strukturellen Problemen geplagt wird. Große Bürokratien und Subventionsprogramme sind so tief in der politischen Ökonomie der Region verankert, dass die Gewährung unmittelbarer Entlastung häufig die schwierigere Aufgabe des Aufbaus einer langfristigen Entwicklung verdrängt hat. Die Gemeinschaften erwarten zunehmend größeren Wohlstand und bessere Dienstleistungen, doch obwohl die Staatsausgaben weiter ausgeweitet wurden, entsprechen sie wegen falsch gesetzter Prioritäten nicht der öffentlichen Nachfrage.

Die Entwicklung der ayuda (Hilfe oder Unterstützung) veranschaulicht dieses Problem. Als Notfallhilfe während der Amtszeit von Duterte eingeführt, erlangte sie zusätzliche Popularität, als Präsident Ferdinand Marcos Jr. mit der Ausgabe von Reishilfen an einkommensschwache Haushalte begann. Was einst eine gezielte Fürsorgestrategie war, ist zum bevorzugten Steuerungsinstrument der Bangsamoro geworden, das von Ministerien, Parlamentsabgeordneten und Behörden verteilt wird. Ihre Anziehungskraft ist offensichtlich: In einer Region mit weit verbreiteter Armut gibt es wenige politische Botschaften, die überzeugender wirken als ein Sack Reis.

Das Hilfsprogramm hat zweifellos zu niedrigeren Reispreisen beigetragen, was das äußerst seltene Auftreten negativer Inflation in BARMM im vergangenen Jahr miterklärt. Die meisten Nachrichtenberichte übersahen jedoch die Tatsache, dass dieser Erfolg durch anhaltende staatliche Intervention und nicht durch landwirtschaftliche Produktivität oder Wettbewerbsmärkte erzielt wurde. Ein Großteil des Reises wurde importiert, was bedeutete, dass öffentliche Gelder aus der lokalen Wirtschaft abflossen, statt die heimische Produktion zu stärken.

Diese Unterscheidung ist wichtig, denn sie legt eine tiefere strukturelle Schwäche offen. In nur zweieinhalb Jahrzehnten ist der Agrar- und Fischereisektor bemerkenswert geschrumpft. Von knapp 60 % zu Beginn der 2000er-Jahre trug der Sektor von 2024 bis 2025 nur noch 29 % zum Bruttoregionalprodukt der Region bei, obwohl viele Erwerbstätige weiterhin von der Landwirtschaft leben, wie offizielle Schätzungen der Philippine Statistics Authority (PSA) zeigen. Das Hilfsprogramm schuf wirtschaftliche Anreize, doch als die Regierung die Rolle des wichtigsten Reisverteilers übernahm, zogen sich private Märkte zurück, kleine Händler am Rande des Marktes gerieten in Schwierigkeiten, und Abhängigkeit verdrängte allmählich das Unternehmertum.

„Einfach ausgedrückt ist die Ayuda-Wirtschaft das politische und wirtschaftliche Opium unserer Zeit“, schreibt Baunto. Sozialleistungen bleiben in Notzeiten unverzichtbar, doch sie können Industrie und Handel nicht ersetzen und schon gar nicht Investitionen oder Beschäftigung. Keine Gesellschaft, so sein Argument, habe allein durch die Verteilung von Hilfen dauerhaften Wohlstand erreicht. Eine Regierung, der es leichter fällt, Reis zu verteilen, statt die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass Menschen ein Einkommen erzielen können, riskiert es, Entlastung mit Entwicklung zu verwechseln.

BARMMs aufgeblähter öffentlicher Sektor

Die wohl unmittelbarste Herausforderung betrifft Umfang und Funktion der Bangsamoro-Regierung selbst. In vielen jungen Demokratien und fragilen Volkswirtschaften ist die Ausweitung der staatlichen Aufgaben – und damit die Vergrößerung der Ausgaben des öffentlichen Sektors – zur Standardantwort auf soziale und wirtschaftliche Probleme geworden. In der Region Bangsamoro lässt sich die Annahme, eine größere Regierung bringe eine bessere Regierungsführung hervor, jedoch immer schwerer mit der Realität vereinbaren. Bislang hat der bürokratische Ausbau eher Doppelstrukturen und steigende fiskalische Verpflichtungen erzeugt, ohne nennenswerte Verbesserungen bei den zentralen öffentlichen Dienstleistungen – etwa Bildung, Wasser und Energie – oder bei der Erweiterung und Diversifizierung der Wirtschaft.

Neben der Reishilfe hat die Bangsamoro Transition Authority (BTA) – die von MILF-Vorsitzendem Ahod Ebrahim als Chief Minister angeführte Übergangsregierung und das Übergangsparlament – unermüdlich Ausgaben für ein ganzes Spektrum kostenloser Programme vorangetrieben – von Wohnraum und landwirtschaftlichen Geräten über Geschäftszuschüsse und Unterstützung bei Beerdigungen bis hin zu Transport und Unterkunft für Pilgerreisen nach Mekka. Viele dieser Initiativen decken echte Bedürfnisse ab, doch wurde von den Begünstigten kaum eine eigene Gegenleistung verlangt. Die Praxis spiegelt eine Regierungsauffassung wider, die die direkte Verteilung über die langfristige wirtschaftliche Entwicklung stellt, angetrieben durch politische Anreize für einen Sozialpopulismus mit unmittelbarem und sichtbarem Nutzen. Diese Ausgaben beruhen auf einer fiskalischen Grundlage, wie sie keine andere philippinische Region besitzt: Das Bangsamoro-Organisationsgesetz stellt automatisch eine jährliche Blockzuweisung in Höhe von 5 % der Netto-Inlandssteuereinnahmen des Staates aus dem Vorjahr bereit, hinzu kommt ein über zehn Jahre verteilter Sonderentwicklungsfonds von 100 Milliarden PHP – der Regionalregierung fließt so ein stetiger Strom nationaler Mittel zur Verteilung zu.

Die Folge ist ein öffentlicher Sektor, der auf rund 40 % der Wirtschaft von BARMM angeschwollen ist, verglichen mit 15 % bei der Nationalregierung – eine gewaltige Expansion gemessen an den vorangegangenen Jahrzehnten. In relativen Zahlen stellt dies BARMM auf eine Stufe mit Japan, Neuseeland, Kanada und dem Vereinigten Königreich und bringt die Region in die Nähe der Werte, die von den Wohlfahrtsstaaten der nordischen Länder erreicht werden.

Dennoch besteht hartnäckige Armut fort, begleitet von hoher Fehlernährung und geringer Lebenserwartung. Nach Daten der PSA lebten 2023 insgesamt 23,5 % der Familien in BARMM in Armut – mehr als doppelt so viel wie im Landesdurchschnitt –, und die Region belegte durchgängig den ersten oder zweiten Platz unter den Regionen mit der höchsten Armutsbetroffenheit. Diese Lasten lasten auf Gemeinschaften, die sich noch immer von der Belagerung von Marawi City im Jahr 2017 erholen, einem fünfmonatigen Konflikt, der Hunderttausende Bewohner vertrieb und dessen Wiederaufbau Jahre später noch immer unvollendet ist. Von 2020 bis 2025 war die Lebenserwartung von Frauen in BARMM um sechs Jahre und die von Männern um fünf Jahre geringer als die des durchschnittlichen Filipinos. Während sich die Kindersterblichkeit verbessert hat, sind laut dem Food and Nutrition Research Institute des Department of Science and Technology drei von zehn Kindern in der Region in ihrem Wachstum verzögert – die höchste Rate des Landes.

Auch der Bildungssektor stellt eine ernste Herausforderung dar. In der Erhebung zu funktionaler Alphabetisierung, Bildung und Massenmedien der PSA aus dem Jahr 2024 verzeichnete BARMM mit 81 % die niedrigste grundlegende Alphabetisierungsrate des Landes, verglichen mit einem Landesdurchschnitt von 90 %. Diese Kluft schränkt die Möglichkeit der Bangsamoro ein, ein angemessenes Einkommen zu erzielen und voll am Wirtschaftsleben teilzuhaben.

Öffentliche Ausgaben allein sind, so Bauntos Fazit, kein guter Maßstab für wirksame Regierungsführung. Die wichtigere Frage lautet, ob staatliche Ausgaben produktive Kapazitäten aufbauen und durch die Erweiterung von Chancen den Lebensstandard heben – oder lediglich die Abhängigkeit vergrößern. Diese Frage muss nun das erste gewählte Parlament der Region beantworten, das über den aus Blockzuweisungen finanzierten Haushalt gebietet.

(Fortsetzung folgt.)

Dieser Artikel entstand mit redaktioneller Unterstützung der auf Mindanao ansässigen Journalistin und Verlegerin Yasmin Arquiza.

Assad Baunto ist ein Mëranaw-Ökonom mit mehr als zwei Jahrzehnten Erfahrung in öffentlicher Politik und Entwicklung. Er hat lokale und nationale Regierungen beraten, als Teil des Teams, das den GPH-MILF-Friedensprozess unterstützte, mit internationalen Entwicklungsorganisationen zusammengearbeitet und war stellvertretender Planungsdirektor der ARMM. Derzeit ist er für die Development Advisory Group Philippines tätig. Baunto hält Masterabschlüsse der School of Economics der University of the Philippines sowie des Worcester College der University of Oxford. (assadbaunto@gmail.com)