Ein Bundesberufungsgericht hat am Dienstag die von der Federal Railroad Administration eingeführte Zwei-Personen-Besatzungspflicht bestätigt und damit die Argumente der Branche zurückgewiesen, die 2024 erlassene Regelung sei willkürlich und stelle eine unzulässige Regulierungsüberdehnung dar.

In einer 93-seitigen 2:1-Entscheidung wies das U.S. Court of Appeals for the 11th Circuit die Klage der Association of American Railroads (AAR), der American Short Line and Regional Railroad Association (ASLRRA) und von sechs Eisenbahnen zurück und erklärte, „keiner der Argumente der Eisenbahnen hat Merit“.

Das Urteil ist die bislang bedeutendste gerichtliche Bestätigung einer Regulierungspriorität, für die sich Eisenbahngewerkschaften seit mehr als einem Jahrzehnt einsetzen. Die Zwei-Personen-Pflicht war ein zentraler Bestandteil der Sicherheitsagenda der organisierten Arbeitnehmerschaft in einer Branche, in der Tarifkonflikte den nationalen Güterverkehr zeitweise zu stören drohten, zuletzt vor allem Ende 2022, als der Kongress eingriff, um einen Streik zu verhindern.

Die International Association of Sheet Metal, Air, Rail and Transportation Workers – Transportation Division (SMART-TD), der im Verfahren Intervenor-Status gewährt worden war, begrüßte die Entscheidung als „einen großen Sieg für die Bahnsicherheit“.

SMART-Generaldirektor Michael Coleman sagte: „Die Entscheidung des Gerichts bekräftigt, was die Mitglieder von SMART-TD und Eisenbahnbeschäftigte bereits wissen: Zwei qualifizierte Beschäftigte in einem Zugteam sind einfach gesunder Menschenverstand. Es geht um Sicherheit, Schutz und das Wohlbefinden von Beschäftigten und Gemeinden im ganzen Land.“

AAR und ASLRRA teilten mit, sie prüften die Entscheidung und ihre Optionen, zu denen ein Antrag auf erneute Anhörung durch das Plenum des 11th Circuit oder eine Überprüfung durch den Supreme Court der USA gehören könnten. Die Brotherhood of Locomotive Engineers and Trainmen teilte in einer Nachricht an Trains mit, später am Tag reagieren zu wollen. BNSF (NYSE: BRK-B) und Union Pacific (NYSE: UNP) verwiesen für eine Stellungnahme an die AAR. Trains hat außerdem die FRA um eine Stellungnahme gebeten.

Struktur der Anfechtungen

Die Entscheidung ordnete die verschiedenen Anfechtungen in zwei Gruppen. Die erste Gruppe kam von AAR, BNSF, UP, Florida East Coast Railway und Indiana Rail Road, die fünf getrennte Einwände erhoben. Die zweite Gruppe umfasste die ASLRRA, Texas & Northern Railway und Nebraska Central Railroad, die zwei weitere Punkte vorbrachten.

Das von Richterin Robin Rosenbaum verfasste und von Richter Embry Kidd unterstützte Urteil wies alle Argumente zurück.

Argumente der AAR-Antragsteller

Die AAR argumentierte, das Gesetz, das die FRA ermächtigt, Regeln „as necessary“ zu erlassen, verlange, dass eine Maßnahme für die Sicherheit „essential“ sein müsse. Das Gericht befand, die Regel falle in die allgemeine Regelsetzungskompetenz der FRA, und die Formulierung „as necessary“ impliziere Ermessensspielraum zum Handeln.

Die AAR machte geltend, die Regel sei willkürlich und unvernünftig, weil sie eine Entscheidung von 2019 umkehre, wonach die Beweislage keine Zwei-Personen-Pflicht stütze, und weil sie eine Empfehlung des National Transportation Safety Board (NTSB) nicht berücksichtige, mit der mehr Daten erhoben worden wären. Unter Hinweis darauf, dass die 2019 erfolgte Aufhebung einer Zwei-Personen-Regel von einem Untergericht kassiert worden war, heißt es in der Entscheidung, das Gericht sehe nicht, „wie eine gerichtlich für ungültig erklärte Maßnahme irgendetwas hinterlassen soll, das als Behördenpolitik gilt“. Zudem habe die AAR die NTSB-Empfehlung falsch verstanden; die Sicherheitsbehörde habe die FRA „nie aufgefordert, von der Regulierung der Zugbesatzungsgröße abzusehen, ohne zuvor mehr Unfalldaten zu sammeln“.

Die AAR argumentierte außerdem, die Regel sei willkürlich und unvernünftig, weil sie die Kosten nicht vollständig unter dem Gesichtspunkt der Einsparungen berücksichtigt habe, die durch die Nichtzulassung des Ein-Personen-Betriebs verloren gingen, und verwies auf eine höhere Kostenprognose für eine frühere Fassung der Regel aus dem Jahr 2016 im Vergleich zu der 2024 verabschiedeten. Das Gericht entgegnete, die neue Regel ermögliche Ein-Personen-Besatzungen durch ein Sondergenehmigungsverfahren, weshalb es „kein Wunder ist, wenn sich dieser Unterschied in einer niedrigeren Kostenschätzung niederschlägt“.

Die AAR machte ferner geltend, die Regel widerspreche dem „risk reduction program“ des Rail Safety Improvement Act von 2008, den das Gericht als ein Programm beschrieb, das die für die Sicherheit relevanten Aspekte des Eisenbahnbetriebs breit erfasse. „Nichts in diesem Gesetz steht der Crew Size Rule entgegen“, heißt es in der Entscheidung.

Die AAR-Gruppe beantragte zudem die Aufhebung der Regel, weil die FRA mehr als ein Jahr für den Abschluss gebraucht habe, und verwies auf eine Anweisung des Kongresses, wonach Regeln „not … more than 12 months after the date it begins“ erledigt werden sollen. Das Gericht zitierte zwei Entscheidungen des D.C. Circuit, die aus demselben Grund eine Aufhebung von FRA-Regeln abgelehnt hatten, und verwies auf eine Entscheidung des Supreme Court, wonach Bundesgerichte im Regelfall keine eigene Zwangssanktion verhängen, wenn ein Gesetz für die Nichteinhaltung einer Frist keine Folge vorsehe.

Argumente der ASLRRA und der Shortlines

Zu den von ASLRRA und zwei Shortline-Bahnen vorgebrachten Argumenten stellte das Gericht fest, die Gruppe habe ihre Einwände verwirkt, wonach die Regel willkürlich und unvernünftig sei, weil sie für den sogenannten „legacy status“ eine Zweijahresschwelle festlege, die den weiteren Ein-Personen-Betrieb erlaube, und weil sie „arbitrarily vague“ sei, ob ein Eigentümerwechsel bei einer Bahn diesen Status ändere. Diese Punkte seien im Regelsetzungsverfahren nicht angesprochen worden.

Ein weiterer Einwand lautete, die Regel sei willkürlich und unvernünftig, weil sie Bahnen mit Legacy-Status den Transport gefährlicher Güter mit einer Ein-Personen-Besatzung erlaube, während andere eine Sondergenehmigung beantragen müssten. Das Gericht stellte jedoch fest, die FRA habe „die relevanten Faktoren berücksichtigt und ihre Entscheidung angemessen erläutert – alles, was der APA [Administrative Procedure Act] verlangt“.

Die Vorschrift, wonach alle von einer Ein-Personen-Besatzung betriebenen Lokomotiven mit einem Alerter ausgestattet sein müssen, der den Zug anhält, wenn der Lokführer nicht reagiert, stellt eine Änderung gegenüber einer früheren Regel dar, die Alerter nur für Lokomotiven vorschrieb, die mit mehr als 25 mph fuhren. Das Gericht befand jedoch, die Behörde habe die Pflicht erfüllt, eine solche Änderung zu begründen, und „gute Gründe“ für die Politik dargelegt.

Abweichende Meinung

Das dritte Mitglied des dreiköpfigen Spruchkörpers, Richterin Elizabeth Branch, schrieb in einem 28-seitigen Sondervotum, sie hätte die Regel aus zwei Gründen als willkürlich und unvernünftig aufgehoben: Sie habe eine frühere Position ohne ausreichende Erklärung geändert und die Kosten der Regel nicht angemessen berücksichtigt.

Rosenbaum ist eine 2014 von Präsident Barack Obama ernannte Richterin, Kidd eine 2025 von Präsident Joe Biden ernannte Richterin und Branch eine 2018 von Präsident Donald Trump ernannte Richterin.

Hintergrund zur Regel

Die FRA veröffentlichte im April 2024 die 223-seitige Endfassung der Zwei-Personen-Regel und sah eine Ausnahme für Betriebe vor, die „do not pose significant risks to railroad employees, the public, or the environment“.

„Common sense tells us that large freight trains, some of which can be over 3 miles long, should have at least two crew members on board – and now there’s a federal regulation in place to ensure trains are safely staffed“, sagte der damalige Verkehrsminister Pete Buttigieg. Die AAR kritisierte die Regel als „unfounded and unnecessary“.

Die Regel wurde erstmals 2016 vorgeschlagen, aber 2019 während der ersten Trump-Regierung zurückgezogen, wobei der damalige FRA-Administrator Ron Batory sie für unnötig erklärte. Obwohl die öffentliche Kommentierung die Regel deutlich unterstützte, sagte Batory, die anekdotischen Hinweise seien durch von der Branche bereitgestellte Informationen übertroffen worden. Er verwies auf eine von der Beratungsfirma Oliver Wyman im Auftrag der AAR erstellte Studie, die keine konkreten Belege dafür fand, dass Züge mit Zwei-Personen-Besatzung sicherer seien als solche mit nur einer Person.

Die Regel wurde 2022 während der Biden-Regierung wieder aufgegriffen. Der Entgleisungsunfall der Norfolk Southern im Februar 2023 in East Palestine, Ohio, bei dem giftiges Vinylchlorid freigesetzt wurde und Evakuierungen ausgelöst wurden, verstärkte den öffentlichen und politischen Druck auf die Bundesbehörden, die Aufsicht über die Bahnsicherheit zu verschärfen. Der damalige FRA-Administrator Amit Bose erklärte, längere Züge „require a level of crew size that is proportional to the length of the train“. Die Zuglänge habe zugenommen, seit die Eisenbahnen das Betriebsmodell Precision Scheduled Railroading übernommen hätten. Bose sagte, „having more than one person … is to the benefit of the community, if safety issues arise.“