美國目前196個外交使節團中有92個缺少大使——接近其海外職位的一半——這一空缺在川普總統第二任期屆滿一年半之際仍持續存在，儘管負責確認提名人選的參議院正由總統所屬政黨掌控。

在某些情況下，白宮尚未將人選送交國會山莊；在其他情況下，參議院則未對已收到的提名人選採取行動。無論原因為何，這些職位空缺正引起外交專家的關注——其中包括Donald Heflin，他曾任美國大使，現任Edward R. Murrow Center執行主任，並為塔夫茨大學 Fletcher 學院外交實務資深研究員。他認為，至今仍無最高外交官的大使館中，包含美國的重要夥伴：華盛頓實現其安全、經濟與戰略目標所需的國家。

他指出，更令人憂心的是，這些職位空缺與國務院在人員配置上的其他令人擔憂的發展同時出現。

外交政治化

其中最突出的，是政治任命大使相較於職業外交官——即通常擁有至少20年外交經驗的資深外事官員——所佔比例偏高。

雖然許多國家也派政治人物出任大使，但美國外交體系在兩個方面獨樹一幟。第一，美國大使中政治任命者——即未走職業公務員路線的人——所佔比例高於全球可比國家。第二，這些政治任命者往往是幾乎沒有政府經驗的金主。

這種做法已存在數十年，但近年政治任命人數持續增加。歐巴馬政府時期，政治任命者佔大使的30%。第一屆川普政府時期升至約40%，拜登政府大致維持相同水準。然而在川普第二任期，白宮送交參議院的人選中約有80%屬政治任命。這至少是前三屆政府任一台份額的兩倍。

川普提名的許多人也不具備重要外交職位通常所需的資歷。相反地，其中不少是總統的朋友、親信或金主，往往缺乏海外經驗或對派駐國家的了解。

Lee Lipton是美國駐重要盟邦菲律賓的大使，他擁有佛羅里達州棕櫚灘的餐廳 Benny's on the Beach，是川普海湖莊園俱樂部（Mar-a-Lago Club）的會員，並曾捐款給其政治競選活動。駐希臘大使則是Kimberly Guilfoyle，她曾任川普顧問，並是總統兒子Donald Trump Jr.的前未婚妻。

將大使職位交給朋友與支持者，一直是政治任命體系的一部分。在川普任內改變的是如今非職業人選所能獲得的職位範圍。過去，派駐智利、以色列、秘魯、菲律賓、土耳其與埃及等關鍵國家的大使幾乎清一色是職業任命。在第二屆川普政府下，這一慣例已被打破。

即使派駐偏遠小國，任命非職業外交官還有另一個問題：獲選者可能實際上不會在駐在國停留太久。長期以來的經驗法則是，大使每年回美國的時間不應超過一個月——但當獲選者在美國擁有龐大事業關係時，這項標準便難以維持。

副使的角色

一個密切相關的問題，是國務院在國務卿Marco Rubio領導下對大使第二號人物——即使館副館長（DCM）——的處理方式。

在川普第一任期，政治任命大使常被鼓勵撤換前任留下來的副館長。這意味著冗長的招聘流程，使這些關鍵職位懸空數月。

2025年，國務院更進一步，取消資深官員赴使館就的派令並展開新的招聘流程。此舉是更廣泛整肅公務體系的一部分，許多MAGA共和黨人將其形容為「深層政府」。

實際上，副館長扮演著至關重要的角色。他們協助政治任命者熟悉官僚體系、落實政策構想，並偶爾適時提出現實提醒。在政治任命大使越來越多——其中一些毫無相關經驗——的情況下，一位經驗豐富的副使可能是成敗的關鍵。

另尋朋友

將這些人事變動綜合來看，其結果是這個曾被視為全球最有效外交體系之一的機構的退化。更令人憂心的是職位空缺所在之處。

白俄羅斯與保加利亞這兩個俄羅斯與烏克蘭的鄰國，目前均無美國大使。同樣情況的還有在反恐或地緣政治熱點上舉足輕重的國家，例如科威特、卡達與茅利塔尼亞。

其他仍未有大使的國家包括：東南亞最大國家、全球穆斯林人口最多的印尼；美國在中東的重要盟邦埃及；擁核國家巴基斯坦；以及美國需要協助管理移民流入的海地與瓜地馬拉。

大使缺席或缺乏經驗的問題是雙向的。這意味著華盛頓在這些國家可能沒有可聯繫的稱職外交代表。同時，駐在國向美國政府成功傳達訊息的管道也隨之減少。面對缺席的大使、業餘的政治任命者，以及資歷極淺或履歷短暫的副使，駐在國可能認為自己不被美國重視——進而開始另尋朋友。

大使團隊被掏空之際，正值俄羅斯、中國與伊朗等國際影響力不斷上升——這些對手國家正試圖利用華盛頓留下的外交真空。

例子十分明顯。在美國試圖遏制北京在印太地區影響力之際，斐濟、印尼與寮國至今仍無美國大使。中國與巴基斯坦——華盛頓昔日的重要安全夥伴——的外交關係持續深化，而伊斯蘭瑪巴德的大使席位依然空缺。喬治亞、哈薩克與烏茲別克等前蘇聯國家同樣沒有美國大使，而俄羅斯總統普丁正試圖鞏固莫斯科在該地區的影響力。

在非洲、太平洋地區等廣大區域，以及許多重要政策領域，美國大使館或許燈火通明，但屋內無人。作者認為，這對美國國家安全與戰略利益構成明確的問題。目前，填補這些席位取決於仍懸而未的兩個環節：提名從白宮送達國會山莊，以及參議院對已收到的人選採取行動。

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Donald Heflin是塔夫茨大學Fletcher學院Edward R. Murrow Center執行主任暨外交實務資深研究員。本文依據創用CC授權轉載自The Conversation。閱讀原文。