佐蘭·曼達尼高舉「可負擔性」的大旗強勢上任，幾乎憑一己之力將此議題推向當今政治辯論的核心。在這位34歲市長各項旨在降低生活成本的政策中，最受關注的莫過於將紐約市推入雜貨零售業務的提案。

這項市營食品店的計畫看起來格外激進——即使對這位公開的民主社會主義者而言也不例外——因為它將讓市政府與龐大且根深蒂固的私人產業直接競爭。在他的其他重大「可負擔性」提案——免費公車服務和凍結一百萬套公寓租金——方面，曼達尼運用的是民主黨籍市長傳統上依賴的監管和預算權力，藉以強化住房價格管制並擴大公共福利。

這項計畫則不同。一個市政當局透過創立自己的企業來與本地商家競爭，實屬極為罕見。主要的先例是城市支持的寬頻公司挑戰Verizon、Comcast等業者，但這些努力不是陷入困境，就是已徹底失敗。曼達尼的前任市長艾瑞克·亞當斯（Eric Adams）關閉了前市長白思豪（Bill de Blasio）任內啟動的20億美元光纖建設計畫。至於超市方面，芝加哥去年以不切實際為由放棄了市營門店計畫。堪薩斯城——似乎是有史以來唯一開設過納稅人出資超市的主要都會區——已在2025年初終止了這項失敗的嘗試。

因此，曼達尼的提案可能成為任何城市在私人企業主導的市場中，所發起規模最大的自主創業計畫。市長確實指出了一個真實存在的問題。紐約人確實面臨從雞肉到雞蛋到牛奶等各類商品的極高價格。市內也有許多所謂的「食品沙漠」社區——即美國農業部定義的低收入人口普查區，其中有大量居民距離超市較遠——居民往往只能在附近找到加工食品，必須花20分鐘或更長時間才能抵達提供更多新鮮食品選擇且價格較低的商店。

但這個問題在很大程度上是自找的。與曼達尼聲稱「單靠私人市場未能提供負擔得起、全方位服務的雜貨選項」相反，更深層的問題是一張過時的法規之網——尤其是其中一項實際上阻礙大型門店在最需要的地方開設的規定。這些規則阻止了大型連鎖超市投入數十億美元的私人資本，在紐約市邊界以外的郊區開設那種配有棒球場般長結帳排隊通道的巨型超市——正是這類超市為郊區居民帶來了遠低的價格。

事實上，曼達尼的「解決方案」可能使情況更糟，因為它為市營門店提供了豐厚的補貼，使其能以低於同一區域私人競爭者的價格銷售，從而可能迫使後者倒閉。那樣的結果會在現有門店退出、存活者提高價格的情況下擴大食品沙漠。紐約需要的不是威脅已經在苦苦掙扎的本地商家的市營門店，而是全面的放寬管制，鼓勵消費者渴望的、能提供最廣泛選擇和最優價格的大型超市進駐。

正如在Herrick, Feinstein律師事務所負責分區法務部門、曾代表多家大型連鎖超市在紐約開設門店的米切爾·科爾比（Mitchell Korbey）告訴《財星》雜誌的：「如果市政府能廢除那些早已失去存在意義的規則，就會有許多新的大型超市開設。」傳統基金會經濟學家E·J·安東尼（E.J. Antoni）補充道：「紐約的高生活成本實際上是制度設計造成的，並非自由市場的自然結果。其分區法規製造了人為壟斷，削弱了競爭，限制了原本在沒有這些規則的情況下會更多、更好的購物場所。」

曼達尼計畫開設五家市營門店，提供深度折扣的生活必需品

市長的理由是：自疫情爆發以來，雜貨價格已上漲30%，因此市政府將透過讓居民以低於市價30%的價格購買基本購物車商品來抵消這一漲幅。該計畫要求設立五家市營超市——每個行政區一家——總建造成本為7,000萬美元，這對於紐約約1,150億美元的整體市政預算而言只是一筆小數目。所有門店將以「NYC Groceries」這個統一品牌營運。

首批兩家門店已有規劃。第一家位於布朗克斯著名的食品沙漠社區亨茲角，佔地15,000平方英尺，預計2027年在一座前少年拘留所開幕。第二家位於東哈林區的La Marqueta區——另一個低收入地區——佔地9,000平方英尺，計畫於2029年開幕。

這些門店將提供超市常見的各類商品，但不販售香菸、啤酒和彩券——這些是全市超過10,000家雜貨店和熟食店的主要收入來源。最大的不同之處在於：NYC Groceries門店都將提供一個標準化的「核心籃」，包含約20種健康產品，包括肉類、海鮮、牛奶、雞蛋和奶油。這些商品的價格將平均低於紐約全市同類商品的零售價30%。

市政府不會直接營運這些門店。相反，負責的機構——經濟發展公司（EDC）——已發布了一份44頁的徵求提案書，以向私人營運商招標。這些營運商將負責所有採購、招聘和商品陳列，並最重要的是與EDC合作設定30%的折扣。核心籃的價格將在一個月內保持不變，然後在次月進行調整——市政府表示這項政策將保護購物者免受私人門店每週價格波動的影響，用市長的話說，讓他們「能夠預測每月的開支」。

營運門店的公司將獲得年度「可負擔性補助金」，以全額補償其因遠低於市場價格銷售基本商品而產生的虧損。營運商也無需支付租金或房產稅。目前尚不清楚這種安排是否能讓他們獲得超額利潤，甚至能否維持門店營運，因為這些營運商很可能是較小的業者，缺乏大型連鎖超市那種以龐大採購量獲取最低價格的能力。

曼達尼表示，NYC Groceries將使以合理價格獲取新鮮食品「不再是一個無解的難題」，並稱之為「經濟正義的一擊」。他表示該計畫將為消費者每月節省約90美元，或每年1,000美元。

紐約近年已吸引更多大型超市進駐，但仍遠遠不夠

值得注意的是，紐約在擺脫小型、高成本雜貨店的悠久歷史、轉向提供更廣泛選擇和更低價格的全國及國際連鎖超市方面，已經取得了長足進展。在1995年之前，紐約市幾乎沒有大型超市。多數居民幾乎只在住家附近的雜貨店購物，或在Food Town、Food Emporium、Urban Market、Gristedes和D'Agostino等品牌名稱下營運的「獨立型」雜貨店——這些店多屬於合作社——以及自營合作社的Key Food採購，讓成員能夠集中向批發商採購。

雜貨店面積通常僅有1,000至4,000平方英尺，而獨立型超市也偏小，一般在5,000至15,000平方英尺之間。由於規模有限，這些門店通常很少提供便宜的自有品牌產品，主要陳列的是價格較高的知名品牌。這一局面促成了一個重大轉折點。

1990年代初期，哈林區的消費者抱怨缺乏低價選項，積極爭取開設一家大型Fairway超市。儘管遭到本地商家的強烈反對，該計畫最終獲得批准。1995年，一家約40,000平方英尺的Fairway在125街和哈德遜河畔開幕。該店已於2020年關閉，但它為一波來自全國連鎖品牌的大型超市打開了大門。

如今，亞馬遜（Amazon）旗下的Whole Foods在紐約有16家門店，包括兩家各約60,000平方英尺的大型門店，其中一家位於哥倫布圓環（Columbus Circle）。Trader Joe's約有18家門店，其中包括一家位於下東區、佔地30,000平方英尺的門店。Stop & Shop約有二十多家門店；其位於皇后區洛克威海灘（Rockaway Beach）的門店佔地30,000平方英尺。Wegmans也設有兩家門店。

國際品牌也紛紛進駐。德國的Aldi（其母公司Aldi Nord也擁有Trader Joe's）在紐約營運26家低成本超市。同為德國品牌的Lidl（由非關聯的Aldi Süd擁有）約有8家門店，也主要集中在低收入地區。

這些較大型的門店通常比獨立型超市提供更好的價格和更多樣化的商品。雖然合作社成員資格有助於小型超市批量採購，但它們仍然無法與Whole Foods或Stop & Shop的採購力相匹敵——後兩者在全美分別營運537家和656家門店。

儘管這些大型連鎖品牌已進駐紐約，仍然缺少的是——除了Aldi和Lidl之外——它們傾向於聚集在較富裕的社區，如曼哈頓的西雀爾西（West Chelsea）、中城（Midtown）和上東區（Upper East Side）與上西區（Upper West Side），以及皇后區和布魯克林區較時髦的區域。這使得許多食品沙漠仍然存在於中央哈林區（Central Harlem）、南布朗克斯（South Bronx）、包括貝德-史岱（Bed-Stuy）和布朗斯維爾（Brownsville）在內的中央布魯克林，以及史泰登島北岸等地區。在這些地區，雜貨店佔據主導地位，主要販售加工食品。新鮮的雞肉和魚類可能需要步行半小時才能買到。甚至一些較富裕的社區，包括蘇荷區（Soho）和長島市（Long Island City），仍然缺乏足夠的選擇。

紐約之所以有這麼多藥妝連鎖店——如Walgreens和CVS——且其中大量空間專門用於販售食品，一個原因是這些超大型門店填補了全方位服務超市嚴重短缺所留下的空缺。消費者可以在這些藥妝品牌門店買到汽水、洋芋片、零食和其他包裝食品，但買不到新鮮食品。

由全國和區域連鎖品牌營運的大型超市之所以屢屢被拒於門外，原因是一項古老的分區法規——它扼殺了競爭和可負擔性——而以「可負擔性之王」自居的曼達尼卻對此毫無作為。

那條鮮少被討論、卻是紐約食品沙漠重要成因的分區法規

1970年代，紐約市通過了一項旨在保護快速萎縮的工業基礎的分區法規。這項新規則的表面目標是：阻止大型零售店進入製造業使用的空間。該法規當時獲得了強烈支持，至今仍受到本地商家的擁護。「它對阻止製造業的衰落毫無作用，」科爾比說。「它已經過時了，但仍然留在法規書上。」市議會似乎也不願意廢除它。

具體而言，該法規要求任何希望在廣泛的「M」分區——即「製造業」分區——區域內建造或開設超過10,000平方英尺零售店的企業，必須同時獲得城市規劃委員會的特別許可和51名市議員的投票通過。這適用於所有零售業務，包括食品店。

這些「M」分區涵蓋了布魯克克的貝德福德大道（Bedford Avenue）、戈瓦努斯（Gowanus）和布魯克克的紅鉤（Red Hook）濱水區、東紐約（East New York）部分地區，以及出人意料的大片長島市和蘇荷區的大部分區域。這些「M」區域中有許多恰好具備大型超市所需的大型空間、可用土地和充足停車位。然而，當局批准這些計畫的情況極為罕見，而且光是等到市政府做出決定的過程就極其昂貴，這一門檻使大多數有意願的業者望而卻步。

城市政策分析師史蒂芬·史密斯（Stephen Smith）在非營利智庫Vital City發表的一篇文章中指出，Wegmans之所以能獲准在布魯克林海軍造船廠（Brooklyn Navy Yard）開設門店，是因為它承諾建造至今仍空置的零售和辦公空間。Whole Foods則不得不在一個停車場上安裝風力渦輪機和太陽能板，才獲准在戈瓦努斯設立門店。

更糟的是，在商業區和住宅區——另外兩個主要的分區類別——要獲得大型超市的開設許可同樣困難、昂貴，甚至不可能。沃爾瑪（Walmart）當初試圖進入東紐約——一個急需雜貨購物選擇的布魯克林藍領社區——時避開了「M」區域。但在2012年，小企業和勞工團體的反對扼殺了該計畫，沃爾瑪此後再也沒有回來。事實上，許多大型門店轉向地下——那裡不受10,000平方英尺的限制。例如：貝德福德大道上的Whole Foods門店就佔用了40,000平方英尺的地下空間。

曼達尼的計畫不僅保留了壟斷性法規，還存在經濟學上的根本缺陷

曼達尼在促進這座城市最需要的事情方面幾乎毫無作為：讓更多私人門店進入市場，在價格和商品選擇上展開競爭。NYC Groceries的概念本質上是在一個市場力量注定會獲勝的領域試圖對抗市場力量。

最明顯的問題是，該計畫整體上並未為紐約人省錢。它只是將30%的食品折扣成本轉嫁到所有納稅人身上。正如安東尼指出的，食品零售商的利潤率幾乎是所有行業中最低的，每1美元的銷售額大約只賺2美分。如果五家NYC Groceries門店以低於市場價30%的價格銷售大量商品，將從附近的競爭對手處吸引走顧客，可能迫使部分對手關門。

在核心籃商品上平均僅有2%利潤的超市，若要比照NYC Groceries的價格，將面臨28%的虧損。由於這些社區的大型雜貨商本來就稀少，食品沙漠只會擴大，不會縮小。

此外還存在轉售的問題。什麼能阻止消費者大量購買大幅折扣的肉類和魚類，然後轉售牟利？曼達尼尚未提出任何監控機制來防止這種顯而易見的濫用。這將催生一個蓬勃的黑市，中間商大量採購折扣商品，再以更高的價格轉售給其他買家。這是一個價格管制為系統投機者創造巨大誘因的典型案例。

這種風險並非純屬理論推測。正如古巴等地所見，受到大量補貼的商品往往迅速售罄，後來者無物可買。NYC Groceries門店在許多商品的價格比競爭對手低近三分之一的情況下，將面臨維持貨架充裕的巨大壓力。更可能的情況是，牛奶、雞蛋和海鮮區會很快被搶空。

紐約市有許多古巴移民，他們在祖國見過類似的國營商店。承諾永遠是一樣的：低價和充足的商品。現實往往是排長隊和空蕩蕩的貨架。

放眼全球，政府開設的門店往往做出同樣宏大的承諾——以低廉價格提供豐富的商品——然而消費者通常只能看到空蕩蕩的貨架。這項大膽的實驗能否違背一切歷史經驗，仍有待觀察。但它必須克服的，不是理論上的問題，而是一條法則：市場終將獲勝。

本文最初發表於Fortune.com