國會政策與預算研究部門(Congressional Policy and Budget Research Department, CPBRD)近日針對2027年國家預算案發布四份預算簡報,內容涵蓋菲律賓經濟、中期歲入計畫、支出評估以及公共債務可持續性。綜合來看,這些簡報傳達出一個一致的訊息:政府正試圖在經濟成長轉弱、歲入動員令人失望、財政空間縮小、預算融資成本上升之際,整頓其財政狀況。

套用查爾斯.狄更斯(Charles Dickens)在《雙城記》中名言的後半句,此時推出預算可謂「最壞的時代」。

問題不僅在於提案中7.2兆披索預算的規模。更重要的問題在於財政調整的品質:政府能否在整頓財政的同時,不損及經濟成長、人力資本與社會公平——而這些正是維持債務負擔可控所需的條件?

這份預算的願景難以挑剔。它承諾更好的生活、更健全的社區、更多機會、更多教育、醫療與社會服務、就業與基礎建設。困難之處在於,這些願景如今必須在一個更艱難的環境中獲得融資,而且就在預算壓力持續增加之際,實現這些願景的財政空間卻愈來愈有限。

成長轉弱,歲入脆弱

經濟成長已明顯轉弱。實質GDP成長率從2024年的5.7%放緩至2025年的4.4%,而2026年上半年僅成長2.6%。即使要達到政府全年目標3.5%的下限,經濟在下半年也必須至少成長4.4%。CPBRD自身的模型預估,2026年成長率僅約2.3%至2.6%。

這一點至關重要,因為歲入最終取決於經濟活動。歲入仍在增加——從2026年預估的4.8兆披索升至2027年的5.2兆披索、2028年的5.5兆披索以及2029年的6兆披索——但相對於經濟規模的成長速度,仍不足以產生原先設想的財政空間。

這引出了一個比「政府是否應課徵更多稅」更根本的問題:為何稅制無法從成長中的經濟汲取更大的份額?CPBRD指出,儘管歷經多次政策與行政改革,租稅努力仍然停滯不前。因此,問題不僅在於稅率,更在於稅務行政、遵循度,以及掌握不斷變動之課稅稅基的能力。

政府也不能仰賴民營化收入來取代經常性歲入。2027年提案中的1,015億披索屬一次性收入,因此無法持續支應永久性的支出承諾。

支出問題

支出面則呈現另一項隱憂。提案中的7.2兆披索預算較2026年水準高出6%,但其結構頗值得玩味。社會服務減少5.5%至2.46兆披索,經濟服務則增加17.8%至1.83兆披索;一般公共服務增加6.5%,國防增加6.8%,而債務利息支付則大幅攀升17.3%至1.11兆披索。

對比十分鮮明:預算成長6%,但債務利息的增幅幾乎是該速率的三倍。這是過去借貸與更高融資成本不斷上升的代價,也說明了為何財政整頓不能只是削減支出。政府必須釐清哪些支出能產生最高的經濟與社會效益。

基礎建設與交通支出有其正當理由,尤其是當這些支出能提升生產力並帶動民間投資時。但國會應追問,增加的預算配置是否真能實現這些成果。同樣重要的是,國會也應質疑,為何社會部門的配置正在減少,以及誰來承擔其後果。

問題不在於基礎建設是否比社會服務更重要,或反之。真正的問題是:何種公共支出組合能讓國家每一披索獲得最高的成長與公平報酬?這需要對主要支出變動進行分配效果評估:誰受益於額外的基礎建設?誰承擔醫療與教育支出減少的後果?哪些所得族群受到農業支持減少的影響?社會計畫的刪減是否可能在日後造成更大的財政成本?

預算僵化

這四份簡報也揭露了一個更深的結構性問題:預算正變得愈來愈僵化。人事服務費、地方政府分配款與債務利息等義務性支出,2015年約占歲入的65%;到了2025年,此一比重已升至近82%,預計2027年將逼近89%。因此,以歲入為基礎的財政空間明年將萎縮至僅約11%。

這其中的意涵深遠:國家預算規模愈來愈大,但政府可自由選擇的空間卻愈來愈小。更引人注意的是,CPBRD估計,第二層(Tier 2)之下可用於新興優先事項的預算比例,到2027年可能降至僅剩2.2%。舉凡醫療、教育、氣候變遷、糧食安全、能源安全或國防等每一項新的優先事項,都將愈來愈必須在日益縮小的可自由支配額度中相互競爭。

這正是為何財政整頓不能只是保障義務性支出,同時壓縮其餘仍有彈性的部分。國會應質疑:所有「義務性」支出,是否僅因其具有義務性就在經濟上最適?債務利息無法削減,但人事支出可以變得更具生產力;政府間移轉支付可以輔以更強的課責機制;自動撥款可以定期檢討;補貼、特定用途基金、租稅支出、績效不彰的計畫以及歷史承諾,都應接受嚴格的成本效益與績效評估。

重新配置,而非無差別刪減

目標應是重新配置資源,而非無差別地刪減。這一點尤其迫切,因為花更多錢並不自動等於花得更好。CPBRD指出,財務支出、實體成果與實際發展結果之間的連結存在持續性的弱點。高預算執行率未必代表物有所值;事實上,據報導該國約有一半的發展指標面臨無法達成的風險。因此,國會應提出一個簡單卻根本的問題:菲律賓人民從這一切公共支出中得到了什麼回報?

這個問題引向債務。儘管政府持續推動財政整頓,債務占GDP比率預計將從2026年的約66%,升至2028年的70.5%,並於2030年達到72.9%。CPBRD並未看出現立即的償債能力或流動性危機,但中期風險顯然正在升高。更重要的是,其債務分析顯示,經濟成長仍是降低債務比率的主要力量,而財政狀況尤其容易受到不利的成長衝擊影響。

這點應能釐清一個重要觀念:借貸本身並非壞事。政府計劃2027年借款約3.3兆披索,儘管赤字為1.7兆披索,主要是因為必須為到期的債務義務進行再融資。當借來的資金無法產生足夠的經濟與社會報酬來支應未來的債務償付時,借貸才會成為問題。因此,真正的癥結不在於政府是否借貸,而在於政府如何運用借來的資金。這正是四份簡報的共同結論。

錯誤財政整頓的危險

錯誤的財政整頓可能弄巧成拙。無差別的刪減或許能降低今日的赤字,卻會在明日削弱基礎建設、醫療、教育、投資與潛在成長。成長放緩隨之而來的是歲入減少、財政空間縮小,以及更沉重的債務負擔。答案不是放慢整頓,而是更好的整頓。

因此,有意義的財政整頓應包含四個要素:財政紀律、歲入動員、支出效率,以及對成長與社會公平的保護。這意味著擴大稅基並改善遵循度,而非過度依賴新稅;合理化租稅支出;淘汰低價值支出,而非單純刪減高價值計畫;強化採購、計畫遴選與執行;同時提升人事支出的生產力,並要求各機關與地方政府承擔更大的課責。

最重要的是,這意味著揚棄「算術式整頓」——為了讓數字過關而刪減計畫、延後工程、壓縮機關預算、調升特定稅目,以及為債務再融資。那並非結構性整頓。結構性整頓能創造持久的財政空間:它提高穩定的歲入、改善公共支出的生產力,並將資源重新配置至能提升潛在成長並保護弱勢菲律賓人的投資。

因此,財政整頓不應意味著為縮小政府而縮小政府,而應意味著讓財政體系更加穩健——具備足夠的歲入、足夠的彈性與足夠的可信度,以支撐成長、保護弱勢,並抵禦下一次衝擊。否則,等到發現時可能為時已晚:政府原本想避免財政崩潰,實際上卻一直在為崩潰編列預算。

**關於作者:**Diwa C. Guinigundo為菲律賓中央銀行(Bangko Sentral ng Pilipinas, BSP)貨幣與經濟部門前副總裁。他在BSP服務41年。2001年至2003年間,他擔任位於華盛頓特區的國際貨幣基金組織(IMF)副執行董事。他目前是位於曼達路永市Fullness of Christ International Ministries的主任牧師。

來源:Bworldonline