2022年7月1日就任仅数日，马科斯政府便公布了一项雄心勃勃的财政整顿计划——《2022-2028年中期财政框架》（MTFF 2022-28）。该框架在两个方面具有开创性意义：它是菲律宾历史上首个此类框架，也是首个通过联合决议获得国会两院全面支持的同类计划。MTFF 2022-28迅速成为新一届政府的政策指导方向。

MTFF 2022-28设定了具体目标：到2028年底，经济预计增长6.5%至8%，公共债务占GDP比重从61.8%降至51.1%，财政赤字从占GDP的7.6%收窄至3%。然而，在本届政府任期仅剩不到两年之际，这些目标如今看来日益遥不可及。

增长已落后于计划

经济放缓态势持续。2026年，预计增长将弱于前一年。第一季度GDP增长仅为温和的2.8%，第二季度前景亦不容乐观。规划部长阿森尼奥·巴利萨坎预计增长率仅为3.5%至4.5%，远低于MTFF设定的6.5%至8%的目标。

以下几方面因素解释了这一疲软态势：

• 家庭消费走弱，因通胀上升、消费者信心下降、经济活动萎缩以及失业增加对需求形成压制；
• 外国直接投资下降；以及
• 汇款增速放缓，其驱动力包括海外菲律宾工人派遣量减少、中东持续冲突以及全球经济走软。来自海外菲律宾人的汇款长期以来一直是菲律宾经济的结构性支柱，通常相当于近10%的GDP，这意味着任何持续性下降都将直接影响家庭收入和国内消费。

在马科斯政府最后两年，发展预算协调委员会（DBCC）将GDP增长预测修订为5-6%，与MTFF最初6.5%至8%的目标存在显著差距。

财政纪律的丧失

COVID-19危机对菲律宾经济产生了深远影响，导致经济收缩并推高了国家债务占GDP的比重。因此，财政整顿成为适当的政策回应。这并非菲律宾首次面对此类挑战：在2000年代初，不断攀升的债务水平和持续的赤字引发了关于财政危机逼近的警告，最终促成了包括2005年《扩大增值税法》（EVAT）在内的政治上艰难的增收措施。该改革帮助恢复了财政公信力，并为随后多年债务稳步下降奠定了基础，使疫情前债务占GDP比重降至39.6%。MTFF 2022-28设定了两个关键目标：将国家政府债务占GDP比重从2022年的61.8%降至2028年的51.1%，并在同一时期将财政赤字从占GDP的7.6%削减至3%。

截至2026年6月底，国家政府未偿债务达到创纪录的19.1万亿比索（约合3114亿美元）。

值得注意的是，目前尚无普遍接受的判定债务占GDP比重达到问题水平的临界值。菲律宾61.8%的债务占GDP比重本身不应被视为值得警觉的原因。事实上，这一水平与其他国家往往追求的标准相当。例如，欧元趋同标准之一规定公共债务占GDP比重应低于60%。全球债务占GDP比重约为95%，美国超过120%，日本则超过250%。在COVID-19疫情之前，菲律宾的债务占GDP比重为39.6%。

同样，3%的财政赤字基准虽非不可逾越，但长期以来已被众多学者和政策制定者视为规范。对于菲律宾这样一个拥有异常庞大的学龄人口和巨大公共基础设施缺口的发展中国家而言，3%的赤字占GDP比重是一个合理的目标。维持财政纪律对主权信用评级也具有实际影响，而评级直接影响政府的借贷成本；菲律宾目前持有全部三大主要评级机构——惠誉、穆迪和标普——的投资级评级，这些评级地位是多年改革积累的成果，若财政持续滑坡可能面临压力。

财政责任要求菲律宾逐步且可信地削减赤字，以应对未来财政冲击并维持可持续的公共债务。在MTFF框架下，赤字预计从2022年占GDP的7.6%收缩至2028年的3%。然而，赤字仅在2022年暂时降至7.3%，此后改善势头即告消退。2024年和2025年，实际赤字均超出计划轨迹，预计这一态势将持续至2028年。

这对债务可持续性的影响令人担忧。初级余额——定义为扣除利息支付后的财政余额占GDP的比重——也呈现类似模式。在最初的MTFF下，预计初级余额将从2022年占GDP的-5%稳步改善至2028年的-0.8%。然而，修订后的计划将2028年初级余额定为-1.5%，代表了较为疲弱的轨迹，对债务可持续性具有负面影响。

总统和国会似乎已放弃了早先对财政整顿的承诺。修订后的MTFF目前设想的赤字下降速度更为缓慢，到2028年的目标为占GDP的4.8%而非3%。这一差异巨大，估计从2026年到2028年将损失约1.5万亿比索。

国家领导人这种对财政整顿缺乏承诺的态度，可能对国家长期债务可持续性产生负面后果。

本杰明·E·迪奥克诺是一位经济学家，目前担任菲律宾中央银行（BSP）货币委员会委员。他此前曾在约瑟夫·埃斯特拉达总统（1998-2001年）和罗德里戈·杜特尔特总统（2016-2019年）任内担任预算与管理部长；曾担任BSP行长兼货币委员会主席（2019-2022年）；并于2022年至2024年在费迪南德·马科斯总统任内担任财政部长。