作者：Ricardo G. Barcelona 与 Monalisa Dimalanta

（第一部分）

菲律宾电力部门的系统损耗远不止是计费问题。它考验着监管能否对低效运营方实施纪律约束，还是任由治理不善、窃电和运营疏忽的成本被直接转嫁给消费者。在一个居民电价位居东南亚最高之列的国家，这一考验的影响远超会计范畴——它直接关系到家庭可负担能力和工业竞争力。

基本原则很简单。竞争市场奖励高效供应商，暴露低效者，并迫使持续表现不佳者走向重组、资产搁浅或退出市场。技术损耗在高效限度内属于正常的供应成本。超出这些限度的损耗——尤其是由窃电、治理不善或运营粗放造成的损耗——不应通过消费者电价或补贴来社会化分摊。

核心政策考验可以明确表述为：消费者应仅承担高效的、基准化的技术损耗，而可避免的商业损耗应由电力供应商、运营方、股东和贷款方吸收。这一框架将系统损耗监管、市场纪律、监管改革、电网投资和合作社重组统一在单一的立法改革逻辑之下。

竞争性电力市场如何运作

市场纪律始于价格形成和调度。根据菲律宾通过《电力工业改革法》（EPIRA，共和国法案第9136号）所设想的竞争性市场设计——该法案于2001年颁布，旨在重构行业并私有化国有国家电力公司（NAPOCOR）的发电资产——发电价格由每个交易期的边际供应商确定。调度应遵循经济 merit order（经济优先顺序），即成本更低、效率更高的发电机优先供电，而成本更高的电厂仅在需求需要时才运行。

效果是直接的：效率受到奖励，低效被暴露。成本更低的发电机获得更高的调度量和更强的收入机会。相比之下，结构性缺乏竞争力的供应商面临更低的利用率、更薄的利润空间，若表现持续不佳，最终将走向破产。

同样的纪律也应适用于系统成本。电力供应包括固定成本回收、可变运营成本、燃料费用（如适用）以及运营网络所需的高效技术损耗。政策问题是：这些成本反映的是高效服务，还是掩盖了可避免的表现不佳？

正确表述的话，问题不在于损耗是否存在，而在于允许回收的损耗水平是否高效、透明且分配合理。一旦以此框架审视，系统损耗便不再是计费争议，而成为对监管架构的考验。

理解系统损耗

系统损耗之所以产生，是因为电力输送是一个集成的生产和物流链条。系统必须发出比客户最终消耗更多的电能，因为电厂运营、辅助服务、网络设备和物理输送限制都会在电力到达终端用户之前消耗能量。当损耗超过高效水平时，问题就从工程现实转变为监管问责。

在发电环节，技术损耗通常较小，源于辅助服务和设备运行。输电和配电损耗更高，因为网络输送在物理上更为复杂。高效的城市配电系统可以在相对较低的损耗水平下运行；治理不善或维护不当的系统通常无法做到。在菲律宾，系统损耗费用作为单独条目出现在消费者电费单上，使得这一成本以捆绑收费所不具备的方式变得可见——且在政治上敏感。服务大部分省域地区的电力合作社历来报告的系统损耗水平高于 Meralco 等私人配电公司，反映出资金资源、治理和执法能力方面的差异。

关键的区别在于高效的技术损耗和可避免的商业损耗。高效的技术损耗是可靠供电的合理成本。因窃电、收费不力或治理失败产生的商业损耗属于运营失败，不应通过电价获得自动成本回收。

这一原则最直接地适用于输电和配电——这些线路业务通常作为自然垄断运营。由于客户无法选择竞争性的线路提供商，监管必须通过奖励效率、惩罚表现不佳的定价公式来模拟市场纪律。其中一种机制是许多自由化电力市场采用的通胀调整 RPI – X 方法。

RPI – X 的逻辑很简单。为监管期设定一个参考价格，每年根据通胀调整，并减去一个反映预期生产率提升的效率因子。例如，P10/kWh 的参考价格、6% 的通胀率和 2% 的效率因子将产生第一年 P10.40/kWh 的价格。这一可预测的框架为公用事业规划资本支出留出空间，同时保留超越效率目标的财务收益。

在这一模式下，系统损耗成为管理和治理问题，而非转嫁权利。如果公用事业将损耗降至基准以下，则保留节约收益。如果表现更差，则自行承担财务后果，而非自动将成本转嫁给消费者。

这一推理解释了为什么高损耗系统可以证明更强效率因子的合理性。在电力市场自由化的早期阶段，通常可以获得大幅效率提升，因为更好的计量、有针对性的资本支出、减少窃电和专业管理可以比通胀推高成本更快地降低损耗。

当电价回收作为成本加成保护运作时，菲律宾实践削弱了这一激励模式。如果超额损耗可以转嫁，供应商的商业问题就变成了消费者的账单。如果回收设有上限并基于基准，管理层就有直接的财务激励去投资、执法、收费和降低损耗。

谁为系统损耗买单

分配规则应予以明确。消费者应为高效的技术损耗付费，因为这些损耗在可靠电力输送中不可避免。超出高效基准的损耗应通过利润减少、盈利能力下降、重组或退出市场由供应商承担。

在正常运作的市场中，这种分配会自我强化。高损耗的供应商和运营方面临更高的成本和更薄的利润。高效运营方获得市场份额。低效资产被搁浅、改造、出售或退役。监管机构的角色不是保护供应商或运营方的盈利能力，而是执行透明的规则，使投资、绩效和消费者福利保持一致。

当损耗持续居高不下时，政策回应不应是自动转嫁或无限制的公共支持。超出高效基准的回收应触发渐进式序列：更严格的报告要求、可执行的减损计划、可回收成本的限制、管理层干预、重组、合并、出售或退出。

这构成了核心政策纪律：消费者免受可避免失败的影响，高效运营方保留强劲表现的收益，而弱势运营方承担执行不力的后果。

系统损耗为何被误读为危机

这一区分澄清了系统损耗为何经常被误读为危机。问题不在于电网产生损耗——高效的技术损耗不可避免。政策失败在于将可避免的商业损耗视为可回收成本，而非运营薄弱、执法薄弱或治理薄弱的证据。

成本加成思维使消费者和供应商利益走向冲突。消费者期望以可负担的价格获得可靠电力。供应商即使在运营薄弱、损耗过高或治理不善推高成本基础时仍寻求全额成本回收。结果不是市场信号，而是对低效率的监管补贴。

这一区分对改革设计具有切实影响。全面禁止可能降低某个条目，但如果技术损耗未获资金支持，只会将成本转移至他处。相比之下，基准化不准许制度针对的是实际问题，在保护消费者免受可避免损耗的同时，为高效网络运营保留财务上可行的回收。

由此产生的改革选择并非放松监管与消费者保护之间的对立。而是消费者保护通过有纪律的激励来传递，还是通过将供应商失败所造成的成本永久社会化来传递。

同样的考验也适用于电力批发现货市场（WESM）及其机构生态系统。WESM 于2006年在吕宋开始商业运营，此后扩展至米沙鄢和棉兰老岛，应作为真正的批发市场运作，其中供应以竞争方式报价、高效调度并受财务纪律约束。如果它主要作为成本回收机制运作，就无法实现市场改革旨在带来的效率提升。

减少窃电的运营经验

成功在困难服务区域减少窃电的公用事业经验表明，当激励结构合理时，商业损耗是可以解决的。一种实际方法是将变压器容量与签约付费需求对齐。如果非法连接使系统过载并引发停电，付费客户就有直接激励去识别社区内的未授权连接，并在扩大容量之前将其纳入付费基础。

从拉丁美洲、英国配电改革以及 Meralco 在 Tondo 的经验中得出的相关教训虽窄但重要：当工程纪律、本地问责和可信执法三者对齐时，减少窃电才能成功。它不应依赖于将可避免损耗的成本转嫁给付费客户的电价回收机制。

因此，运营经验与政策设计直接相关：当问责本地化、激励可信且表现不佳承担财务后果时，损耗便会下降。

（待续。）

Ricardo G. Barcelona, FEI, PhD，当选为英国能源研究所研究员，现任菲律宾亚洲管理学院兼职教授。他曾任 SBC Warburg 和 ABN Amro/Rothschild（英国伦敦）能源业务主管、欧洲公用事业顶级分析师，以及领先能源私有化小组成员。他著有《Energy Investment》和《Dynamic Decisions》两部开创性著作，分别由英国伦敦的 Palgrave Macmillan 和 World Scientific Publishing Europe 出版。联系方式：

Monalisa Dimalanta 是能源监管委员会前主席兼首席执行官（2022年8月至2025年8月）。她现任 Businessworld 专栏作家、PJS Law 高级合伙人、Ateneo Law School 教授，以及气候与可持续城市研究所顾问。她于2019年至2021年担任菲律宾国家可再生能源委员会主席。联系方式：