佐赫兰·曼马丹尼高举"可负担性"的旗帜强势上任，几乎凭一己之力将这一议题推到了当今政治辩论的中心。在这位34岁市长旨在降低生活成本的各项倡议中，最引人关注的是他提出的让纽约市政府进军杂货零售业的方案。

这项市属食品商店计划看起来尤为激进——即便对这位公开宣称的民主社会主义者而言也是如此——因为它将使城市直接与一个庞大且根深蒂固的私人产业展开竞争。在他的其他重大"可负担性"提案——免费公交服务和一百万套公寓租金冻结——方面，曼马丹尼只是在行使民主党政客们历来依赖的监管和预算权力，即收紧住房价格管制并扩大公共福利。

这项计划则不同。一个城市通过创办自己的企业来与本地商家竞争，这极为罕见。主要的先例是那些挑战Verizon、Comcast等运营商的城市宽带公司，而这些努力要么举步维艰，要么已经彻底失败。曼马丹尼的前任埃里克·亚当斯关闭了在比尔·德布拉西奥市长任内启动的20亿美元光纤网络建设工程。至于超市领域，芝加哥去年因不切实际而放弃了市属门店计划。堪萨斯城——似乎是唯一一个曾开设纳税人出资超市的大都市——于2025年初终止了这一失败的尝试。

因此，曼马丹尼的提案可能成为任何城市在私人企业主导的市场中创办自身企业的最大规模尝试。市长确实指出了一个真实存在的问题。纽约人确实面临从鸡肉到鸡蛋、牛奶等各类商品极高的价格。城市中也存在许多所谓的"食品荒漠"社区——美国农业部将其定义为居民远离超市的低收入人口普查区——这些社区的居民附近往往只能找到加工食品，需要步行或乘车20分钟以上才能到达提供更多新鲜食品选择且价格更低的商店。

但这个问题在很大程度上是自找的。与曼马丹尼所称"单靠私人市场未能提供可负担的、全方位服务的杂货选择"相反，更深层的问题是一张由过时法规编织的网——尤其是其中一项实际上阻止了大型商店在最需要的地方开店。这些法规阻碍了大型连锁企业投入数十亿美元自有资本，去开设那种拥有绵延收银通道和宽敞过道的大型超市——正是这类超市在纽约市边界外的郊区提供了远低于市区的价格。

事实上，曼马丹尼的"解决方案"可能使情况更加恶化，因为它给予市营门店慷慨的补贴，使其能够在同一地区以低于私人竞争对手的价格销售商品，从而可能迫使后者倒闭。随着现有门店关闭、幸存者提高价格，这一结果将扩大食品荒漠。纽约需要的不是威胁本已苦苦挣扎的商家的市营门店，而是全面的去监管化，以鼓励消费者所渴望的、通常提供最优价格和最广选择的大型超市进入市场。

正如Herrick, Feinstein, LLP律所分区法事务主席、曾代表多家大型连锁企业寻求在纽约开店的米切尔·科比接受《财富》杂志采访时所说："如果市政府能废除那些早已失去存在意义的法规，许多新的大型超市将会开业。"传统基金会的经济学家E.J.安东尼补充道："纽约的高生活成本实际上是制度设计造成的，而非自由市场的自然结果。其分区法规制造了人为垄断，削弱了竞争，限制了如果没有这些法规本会多得多的、更好的购物场所。"

曼马丹尼计划开设五家市营门店，以深度折扣销售生活必需品

市长的逻辑是：自疫情爆发以来食品杂货价格上涨了30%，因此市政府将允许居民以低30%的价格购买一篮子基本商品来抵消这一涨幅。该计划拟开设五家市属超市，每个行政区各一家，总建设成本为7000万美元——相对于纽约约1150亿美元的整体城市预算而言只是一笔小额支出。所有门店将以统一品牌"NYC Groceries"运营。

首批两家门店已有规划。一家是位于布朗克斯知名食品荒漠区Hunts Point、面积15000平方英尺的门店，定于2027年在一座前少年拘留中心开业。第二家位于东哈莱姆的La Marqueta区——另一个低收入社区——面积9000平方英尺，计划于2029年开业。

这些门店将出售通常在超市中能找到的各类商品，但不包括香烟、啤酒和彩票——这些是该市超过10000家杂货店和熟食店的主要收入来源。其最大的特色是提供标准化的"核心篮子"，包含约20种健康产品，涵盖肉类、海鲜、牛奶、鸡蛋和黄油。这些商品的平均价格将比纽约全市同类商品的零售均价低30%。

市政府不会直接运营这些门店。取而代之的是，负责该项目的经济发展公司（EDC）已发布一份44页的征求建议书，征集私人运营商的投标。运营商将负责采购、招聘和商品陈列，并与EDC合作确定30%的折扣方案。核心篮子的价格将保持一个月不变，然后进行下月调整。市政府表示，这一政策将保护消费者免受私人门店每周价格波动的影响，用市长的话说，帮助他们"预测月度开支"。

运营这些门店的公司将获得年度"可负担性补贴"，以全额补偿其因远低于市场价格销售基础商品而产生的亏损。运营商还将免除租金和房产税。目前尚不清楚这一安排是否能使其获得超额利润甚至维持运营，因为它们很可能是规模较小的运营商，缺乏大型连锁企业凭借大批量采购获得最低价格的能力。

曼马丹尼表示，NYC Groceries将使以合理价格获取新鲜食品"不再是一个无解的方程式"，是"对经济正义的一击"。他表示该计划将为购物者每月节省约90美元，即每年约1000美元。

纽约已吸引了更多大型超市，但仍有巨大缺口

纽约已经从长期由规模较小、成本较高的杂货店主导的历史中走出来，转向提供更丰富选择和更低价格的全国及国际连锁超市。直到1995年，纽约几乎没有任何大型仓储式超市。大多数人只在本地杂货店或以Food Town、Food Emporium、Urban Market、Gristedes和D'Agostino等品牌经营的独立杂货商处购物，其中许多属于合作社。Key Food则运营着自己的合作社，使成员能够集中向批发商采购。

杂货店通常只有1000到4000平方英尺，而独立杂货商一般在5000到15000平方英尺之间。由于规模有限，这些门店往往很少提供廉价的自有品牌产品，主要销售价格较高的全国性品牌。这一局面促成了一个重大转折点。

20世纪90年代初，哈莱姆区的购物者抱怨缺乏低价选择，积极推动引入一家大型Fairway超市。尽管遭到本地商家的强烈抵制，该项目仍获得批准。1995年，一家约40000平方英尺的Fairway在125街和哈德逊河畔开业。该店于2020年关闭，但它为来自全国连锁的一波大型仓储式超市打开了大门。

如今，Amazon旗下的Whole Foods在纽约拥有16家门店，包括两家约60000平方英尺的大型门店，其中一家位于哥伦布圆环。Trader Joe's约有18家门店，包括一家位于下东区、面积30000平方英尺的门店。Stop & Shop约有24家门店；其在皇后区Rockaway Beach的门店占地30000平方英尺。Wegmans也开设了两家门店。

国际品牌也相继进入。来自德国的Aldi——其母公司Aldi Nord同时也是Trader Joe's的所有者——在该市运营着26家面向注重预算居民的低价超市。由Aldi Süd拥有且与Aldi Nord无关联的Lidl约有8家门店，同样集中在低收入社区。

这些大型门店通常比独立杂货商提供更好的价格和更丰富的品种。虽然合作社成员资格帮助较小的门店进行批量采购，但它们仍无法与Whole Foods或Stop & Shop的采购能力匹敌——后者在全美分别运营着537家和656家门店。

尽管这些大型连锁品牌纷纷入驻，但仍然缺失的一点是——除了Aldi和Lidl之外——它们往往集中在高收入社区，如曼哈顿的西切尔西、中城和上东区和上西区，以及皇后区和布鲁克林的部分时尚社区。这使得许多食品荒漠依然存在于中央哈莱姆、南布朗克斯、布鲁克林中部（包括Bed-Stuy和Brownsville）以及斯塔滕岛北岸等地。在这些区域，杂货店占据主导地位，主要销售加工食品。新鲜的鸡肉和鱼类可能需要步行半小时才能买到。甚至一些较富裕的社区，包括Soho和长岛市，也仍然缺乏充足的选择。

纽约有如此多如Walgreens和CVS等药妆连锁店、且其中大量空间用于食品销售的一个原因是，这些超大门店填补了全方位服务超市短缺所留下的空白。购物者可以在这些药房品牌的门店买到汽水、薯片、零食和其他包装食品，但买不到新鲜食品。

全国性和区域性连锁企业运营的大型超市之所以屡屡被拒之门外，原因是一项旧的地域分区法规——这项法规抑制了竞争和可负担性——而曼马丹尼尽管以"可负担性"为旗帜，却没有采取任何行动去改变它。

造成纽约许多食品荒漠的地域分区法规

20世纪70年代，纽约市通过了一项旨在保护迅速萎缩的工业基础的地域分区法规。其声称的目标是将大型零售店挡在制造业用地之外。该法案当时获得了强烈支持，至今仍得到本地商家的拥护。"它对阻止制造业的衰落毫无作用，"科比说。"它已经过时了，但仍然保留在法规中。"市议会似乎不愿废除它。

根据该法规，任何企业若想在城市广大的"M"区——即制造业用地分区——建造或开设面积超过10000平方英尺的零售门店，必须同时获得城市规划委员会的特别许可和51名议员组成的市议会的投票批准。这适用于所有零售业态，包括食品店。

这些M区涵盖布鲁克林的Bedford Avenue、Gowanus和Red Hook滨水区、东纽约部分区域，以及出人意料的大片长岛市和Soho的大部分区域。其中许多地点恰好拥有大型仓储式杂货店所需的开阔空间、可用土地和充足停车位。然而获得批准极为罕见，仅仅走到市政府做出决策的阶段就成本高昂，足以在开始之前就劝退大多数申请者。

城市政策分析师斯蒂芬·史密斯在非营利智库Vital City发表的一篇文章中指出，Wegmans在布鲁克林海军造船厂获得门店批准，前提是承诺建造至今仍空置的零售和办公空间。Whole Foods则不得不在一个停车场上安装风力涡轮机和太阳能板，才赢得了其在Gowanus选址的批准。

在商业用地和住宅用地分区——另外两个主要分区类别——中，获得杂货超级市场的许可同样可能困难、昂贵甚至不可能。Walmart在试图进驻布鲁克林蓝领社区东纽约时避开了M区。但在2012年，来自小企业和劳工团体的反对扼杀了该计划，Walmart再未回来。事实上，许多大型门店转而选择地下空间，因为10000平方英尺的规定在那里不适用。一个例子是Bedford Avenue上的Whole Foods门店，它在地下占据了40000平方英尺的空间。

曼马丹尼计划保留了垄断性法规，同时自身也存在经济缺陷

曼马丹尼几乎没有推动这座城市最需要的东西：允许更多私人门店进入市场，在价格和品类上展开竞争。NYC Groceries的概念本质上是在一个市场力量注定会占上风的行业中与市场力量抗衡。

最明显的问题是，该计划并没有为纽约人整体省钱。它只是将30%食品折扣的成本转嫁给了纳税人。正如安东尼所指出的，食品零售商的利润率几乎是所有行业中最低的，每1美元销售额仅赚约2美分。如果五家NYC Groceries门店以低于市场价30%的价格销售大部分商品，它们将从附近的竞争对手处抢走顾客，可能迫使部分门店关门。

在核心篮子商品上平均只有2%加价的超市，若要匹配NYC Groceries的价格，将面临28%的亏损。由于这些社区中的大型杂货商本就稀缺，食品荒漠可能会扩大而非缩小。

此外还存在转售问题。什么能阻止购物者大量购买大幅折扣的肉类和鱼类然后转售牟利呢？曼马丹尼没有提出任何监控机制来防止此类滥用。这可能催生黑市——中间商大量购入折扣商品后以更高价格转售给他人。这是一个价格管制激励投机者的经典案例。

这一风险并非理论上的。正如在古巴等地所见，高额补贴的商品往往会迅速售罄，后来者无货可买。NYC Groceries门店在许多商品定价几乎比竞争对手低三分之一的情况下，将面临保持货架充足的巨大压力。更有可能的是，牛奶、鸡蛋和海鲜货架会很快被抢空。

纽约市有许多古巴移民，他们在祖国见过类似的商店。承诺总是一样的：低价格、充足供应。现实往往是大排长龙和空空如也的货架。

在世界各地，政府经营的商店都倾向于做出同样的宏伟承诺——以低价提供丰盛物资——然而顾客往往发现货架空空如也。这项大胆的实验能否逆历史潮流而行，仍有待观察，但它必须战胜比理论更基本的东西：市场——而市场通常都是赢家。

本文最初发布于Fortune.com