国会政策与预算研究部（CPBRD）近日就拟议的2027年国家预算发布了四份预算简报，内容涵盖菲律宾经济、中期收入计划、支出评估以及公共债务可持续性。综合来看，它们讲述了一个连贯的故事：政府正试图在增长走弱、收入动员令人失望、财政空间收窄、预算融资成本上升之际整固其财政状况。

借用查尔斯·狄更斯在《双城记》中名句的后半句，这份预算的出台时机正是“最坏的时代”。

问题并不仅仅在于拟议的7.2万亿比索预算的规模。更重要的问题在于财政调整的质量：政府能否在整固财政的同时不损害经济增长、人力资本和社会公平——而这些正是保持债务负担可控所必需的条件？

这份预算的愿景难以指责。它承诺更好的生活、更强大的社区、更多的机会、更多的教育、医疗和社会服务、就业以及基础设施。困难在于这些愿景如今必须在其中获得融资的大环境，以及财政回旋余地正变得愈发有限，而预算面临的压力却在不断增加。

增长走弱，收入脆弱

增长已明显放缓。实际GDP增速从2024年的5.7%降至2025年的4.4%，而2026年上半年仅实现2.6%的增长。要达到政府3.5%全年目标的下限，经济在下半年必须至少增长4.4%。CPBRD自己的模型预计2026年增速仅为2.3%–2.6%左右。

这一点至关重要，因为收入最终取决于经济活动。收入仍在上升——从2026年预计的4.8万亿比索增至2027年的5.2万亿比索、2028年的5.5万亿比索和2029年的6万亿比索——但相对于经济而言增速不够快，无法产生最初设想的财政空间。

这提出了一个比政府是否应征收更多税更根本的问题：为什么税制未能从不断增长的经济中获取更大的份额？CPBRD指出，尽管接连出台政策和行政改革，税收努力仍停滞不前。因此，问题不仅在于税率，还在于税收征管、遵从度以及捕捉不断变化的税基的能力。

政府也不能依靠私有化收益来替代经常性收入。2027年拟议的1015亿比索属于一次性收入，因此无法为永久性支出承诺提供可持续的资金。

支出问题

支出方面存在另一重隐忧。拟议的7.2万亿比索预算比2026年的水平高出6%，但其构成很能说明问题。社会服务支出下降5.5%至2.46万亿比索，而经济服务支出增长17.8%至1.83万亿比索。一般公共服务增长6.5%，国防增长6.8%，债务利息支付则大幅上升17.3%至1.11万亿比索。

对比十分鲜明：预算增长6%，而债务利息的增长率几乎是这一数字的三倍。这是过去举债和更高融资成本日益沉重的代价，也说明财政整固不能简单地等同于削减支出。政府必须确定哪些支出能产生最高的经济和社会效益。

基础设施和交通支出有其正当理由，尤其是在能提高生产力并带动私人投资的情况下。但国会应当追问，增加的拨款是否真能带来这些成果。同样重要的是，应当追问社会部门拨款为何在下降，以及谁来承担后果。

问题不在于基础设施是否比社会服务更重要，或者相反。而在于：哪种公共支出的组合能以每一比索为单位，为国家带来最高的增长与公平回报？这需要对重大支出变化进行分配影响评估。额外的基础设施让谁受益？医疗和教育支出的削减由谁承担？农业支持减少影响了哪些收入群体？社会项目的削减是否会在日后造成更大的财政成本？

预算刚性

四份简报还揭示了一个更深层的结构性问题：预算正变得越来越刚性。人员经费、地方政府拨款和债务利息等强制性支出在2015年约占收入的65%。到2025年，这一比例已升至近82%，预计2027年将接近89%。基于收入的财政空间因此缩小到明年仅略高于11%。

其含义深远：国家预算越来越大，但政府的可选择性却越来越小。更引人注目的是，CPBRD估计，第二层级（Tier 2）下可用于新增和新兴优先事项的预算份额在2027年可能降至仅2.2%。卫生、教育、气候变化、粮食安全、能源安全或国防领域的每一项新优先事项，都将不得不为日益缩小的可自由支配额度展开越来越激烈的竞争。

这就是为什么财政整固不能意味着仅仅保护强制性支出、同时挤压剩余的灵活部分。国会应当追问：所有“强制性”支出是否仅因其强制性就在经济上是最优的？债务利息无法削减，但人员支出可以提高效益。政府间转移支付可以辅以更强的问责机制。自动拨款可以定期审查。补贴、专项基金、税收支出、表现不佳的项目以及历史遗留承诺，都应接受严格的成本效益和绩效评估。

重新配置，而非无差别削减

目标应当是重新配置，而非无差别削减。这一点愈发紧迫，因为花得更多并不自动意味着花得更好。CPBRD指出，财政支出与实际完成情况、实际发展成果之间的联系存在持续弱点。高预算执行率并不必然证明物有所值；事实上，据报道该国约一半的发展指标面临无法实现的风险。国会因此应当问一个简单而根本的问题：菲律宾人从这些公共支出中得到了什么回报？

这个问题引向债务。尽管推进了财政整固，债务与GDP之比预计将从2026年的约66%升至2028年的70.5%和2030年的72.9%。CPBRD认为不会立即出现偿付能力或流动性危机，但中期风险显然在上升。更重要的是，其债务分析显示，经济增长仍是降低债务比率的主要力量，而财政状况特别容易受到不利的增长冲击。

这应能澄清一个重要观点：借钱本身并非坏事。政府计划在2027年借款约3.3万亿比索，尽管赤字为1.7万亿比索，主要原因是必须为到期债务再融资。当借来的资金无法产生足够的经济和社会回报来支持未来的偿债时，借款才会成为问题。因此，真正的问题不在于政府是否借款，而在于它如何使用借来的钱。这正是四份简报交汇之处。

错误财政整固的危险

错误的财政整固可能弄巧成拙。无差别的削减或许能减少今天的赤字，却会削弱明天的基础设施、医疗、教育、投资和潜在增长。增长放缓又意味着收入减少、财政空间缩小、债务负担加重。答案不是更慢的整固，而是更好的整固。

因此，有意义的财政整固应包含四个要素：财政纪律、收入动员、支出效率，以及对增长和社会公平的保护。这意味着扩大税基、改善遵从度，而不是过度依赖新税种；合理化税收支出；淘汰低价值支出，而不是简单地削减高价值项目；加强采购、项目遴选和执行；提高人员支出效益，同时要求各机构和地方政府承担更大的问责。

最重要的是，这意味着摒弃“算术式整固”——为了使数字达标而削减项目、推迟工程、挤压机构、提高选择性税收、为债务再融资。那不是结构性整固。结构性整固创造持久的财政空间：它提高可持续的收入，改善公共支出的生产力，并将资源重新配置到能够提升潜在增长、保护弱势菲律宾人的投资上。

因此，财政整固不应意味着为缩小政府而缩小政府。它应当意味着强化财政体系——拥有足够的收入、足够的灵活性和足够的公信力，以支持增长、保护弱势群体并抵御下一次冲击。否则，国家可能会在为时已晚时才发现：在试图避免财政崩盘的过程中，它其实一直在为崩盘编制预算。

关于作者： Diwa C. Guinigundo是菲律宾中央银行货币与经济领域前副行长。他在BSP任职41年。2001年至2003年，他担任国际货币基金组织（IMF）驻华盛顿特区的副执行董事。他是曼达卢永市Fullness of Christ International Ministries的主任牧师。

来源：Bworldonline