By Ricardo G. Barcelona and Monalisa Dimalanta (Part 2)

Meralco, Cooperatives, and Asymmetric Profit Impact

Финансовый эффект отказа в возмещении неэффективных системных потерь будет асимметричным. Текущая дискуссия определяется ограничениями, установленными Energy Regulatory Commission (ERC), на уровне 5.50% с 2021 года для частных распределительных компаний и более высокими лимитами для электрических кооперативов. Meralco — Manila Electric Company, крупнейшая частная распределительная компания страны, обслуживающая более семи миллионов клиентов в Metro Manila и прилегающих провинциях — сообщила о системных потерях примерно на уровне 5.68% от объема прохождения. После учета эффективных технических потерь и режима переноса VAT непосредственная экспозиция к прибыли у эффективно управляемых компаний существенно отличается от экспозиции у поставщиков, чьи потери превышают эффективные ориентиры. Поскольку лимит переносит расходы сверх порога на саму компанию, а не на потребителей, наибольшее финансовое давление по сокращению потерь испытывают операторы, уже находящиеся около лимита или выше него.

Электрические кооперативы — распределительные структуры, принадлежащие членам и обслуживающие большую часть провинциальных и сельских районов вне франшизы Meralco — представляют более сложную задачу реформ, поскольку показатели работы сильно различаются. Одни действуют почти на уровне эффективных коммунальных стандартов; у других сочетаются высокие потери, слабое управление и ограниченная подотчетность. Если потери отражают хищения, плохое управление или сбой в корпоративном управлении, такие расходы не должны бесконечно перекладываться на потребителей. Система не может постоянно вознаграждать высокие потери полным возмещением затрат и ожидать, что эффективность появится позже.

Финансовая дисциплина восстанавливается только тогда, когда действуют экономические стимулы. Если сбой в управлении делает компанию хронически неэффективной, неудача должна быть возможным исходом политики: проблемные кооперативы могут быть оздоровлены, приобретены, объединены или реструктурированы, а кредиторы, финансировавшие слабые структуры, должны понести соответствующие потери через списания, реструктуризацию долга или возмещение за счет продажи активов. Поэтому реформу кооперативов следует рассматривать не столько как спор об собственности, сколько как механизм подотчетности по результатам: институциональная форма должна делать потери видимыми, назначать ответственность и позволять исправление до того, как платить попросят потребителей.

Governance Reform for Electric Cooperatives

Корень проблемы управления в кооперативной модели — смешение собственности и доступа к услуге. Членство часто является условием получения услуги, однако у членов нередко нет передаваемого экономического интереса, который можно монетизировать, дисциплинировать или использовать для эффективного влияния на профессиональное управление. Реформа должна отделить право клиентов получать электроэнергию от прав собственности акционеров.

Достоверный путь реформы, с одной стороны, должен уважать и защищать право на доступ к электроэнергии, а с другой — преобразовать членство в кооперативе в передаваемые акции, превратить кооперативы в корпорации, регулируемые по правилам Securities and Exchange Commission, избирать квалифицированные советы директоров в соответствии с действующими стандартами корпоративного управления и возлагать на эти советы и должностных лиц ответственность за оздоровление, реструктуризацию, слияние или продажу.

Переход к модели акционеров должен быть тщательно организован. Члены кооперативов, ставшие акционерами, будут нуждаться в практических финансовых разъяснениях, базовой защите инвесторов и ясном раскрытии своих вариантов, но цель реформы должна оставаться коммерческой подотчетностью: именно акционеры, а не регуляторы или политические игроки, в конечном счете должны решать, продавать, приобретать или удерживать свои акции. Кандидаты в советы директоров должны соответствовать минимальным квалификационным требованиям, включая независимость и профессиональную компетентность, согласующиеся с современной практикой корпоративного управления. Стратегические решения должны приниматься подотчетными советами и управленческими командами, а не регуляторами, органами местного самоуправления или агентствами, чья роль должна ограничиваться надзором за политикой, а не повседневным коммерческим управлением.

Переходный механизм необходим, поскольку реструктуризация оставит остаточные обязательства и «застрявшие» долги. Такие обязательства должны в течение определенного периода управляться структурой, способной реализовывать активы и урегулировать задолженность, подобной Power Sector and Assets Liabilities Management (PSALM) Corp. или ограниченному по сроку механизму-преемнику, тогда как долгосрочная роль National Electrification Administration (NEA) должна быть переоценена и изменена после существенного завершения реструктуризации кооперативов.

EPIRA Reform Priorities

EPIRA — Republic Act No. 9136, принятый в 2001 году — реструктурировал филиппинскую электроэнергетику, отделив генерацию, передачу, распределение и снабжение, приватизировав государственные генерирующие активы и создав институциональную основу для конкуренции. Спустя два десятилетия анализ приводит к одному принципу реформы EPIRA: потребители должны финансировать эффективную поставку, а поставщики электроэнергии и финансирующие стороны — нести издержки предотвращаемых сбоев. Повестка реформ должна сосредоточиться на пяти приоритетах: возмещение потерь по бенчмаркам, реальная дисциплина оптового рынка, подотчетная реструктуризация кооперативов, оспариваемые инвестиции в сеть там, где монопольный оператор не справляется, и регулятор, предназначенный для мониторинга рынка, а не для пассивного одобрения затрат.

Во-первых, WESM — Wholesale Electricity Spot Market, торговая площадка страны для электроэнергии, начавшая работу в Luzon в 2006 году и позднее распространенная на Visayas (2011) и Mindanao (2017) — должен быть укреплен как оптовый рынок, который определяет цены, эффективно распределяет поставки и выявляет слабые результаты. Реформа должна сохранить дисциплину merit order, одновременно пересматривая вмешательства, искажающие распределение, ценообразование или вход на рынок, если только они не оправданы прозрачными целями надежности, безопасности или перехода. Следовательно, правила преференций должны проверяться на их рыночный эффект. Если низкозатратная возобновляемая генерация уже выигрывает отбор по экономическим основаниям, преференция может быть избыточной. Если преференция сохраняется по соображениям политики, ее следует сопровождать прозрачной оценкой влияния на затраты, планированием гибкости сети и периодическим пересмотром на предмет актуальности.

Во-вторых, перекрестное владение и ограничения по доле рынка следует пересматривать через ту же дисциплинарную призму. Поскольку генерация, передача и распределение уже структурно разделены, оставшиеся ограничения должны регулярно пересматриваться и калиброваться с учетом фактической конкуренции, масштаба системы и инвестиционных потребностей в Luzon, Visayas и Mindanao, а не сохраняться как статические барьеры.

В-третьих, инвестиции в сеть следует рассматривать одновременно как вопрос надежности и как вопрос доступа к рынку. Если действующий оператор передачи — National Grid Corporation of the Philippines (NGCP), который удерживает концессию на сеть с 2009 года по соглашению на 25 лет, — не может или не обеспечивает эффективное обслуживание, квалифицированным альтернативным инвесторам/операторам сети следует разрешить строить и эксплуатировать передающие активы, создавая конкурентное давление, которое может ускорить инвестиции и повысить результаты. Опыт либерализации телекоммуникаций при президенте Fidel V. Ramos показывает суть: достоверный вход на рынок может расширить выбор потребителей, заставить действующего игрока реагировать и высвободить инвестиции, которые монопольная защита может задерживать или блокировать.

В-четвертых, реформа ERC должна отделить дизайн рынка, мониторинг и правоприменение от рассмотрения споров. Регулятор, созданный главным образом как квазисудебный орган, плохо подходит для непрерывной работы по построению конкурентных институтов, мониторингу рыночного поведения и исправлению сбоев до того, как они станут расходами потребителей. Независимое регулирование должно сосредоточиться на прозрачных правилах, конкурентных результатах и защите от политического или монопольного захвата.

Модель-преемник для ERC должна подчеркивать институциональную дисциплину, техническую компетентность и независимость. Monetary Board дает полезную аналогию управления: сфокусированный орган с четким мандатом, профессиональными стандартами и ответственностью за стабильность системы. Применительно к регулированию электроэнергетики такая модель возлагала бы на ERC ответственность за конкурентное функционирование рынка, устойчивость энергетической системы и благосостояние потребителей, тогда как квазисудебные функции были бы у надлежащим образом уполномоченных органов рассмотрения, таких как специальные суды судебной системы или Philippine Competition Commission. Любое учреждение, которому передаются квазисудебные функции, должно быть должным образом обеспечено ресурсами, организовано и укомплектовано кадрами.

Поэтому поправки к EPIRA следует рассматривать как архитектуру рынка, а не как административную настройку регулирования. Каждую поправку следует оценивать по тому, улучшает ли она определение цен, дисциплину распределения, подотчетность за потери, вход инвестиций и распределение рисков, не превращая защиту потребителей в еще одну форму возмещения расходов действующему игроку.

От кризисного управления к рыночной архитектуре

Филиппинам — где розничные тарифы на электроэнергию остаются одними из самых высоких в Юго-Восточной Азии — следует выйти за пределы эпизодических споров о VAT, компонентах тарифа и механике возмещения системных потерь. Эти вопросы важны, но они являются симптомами. Центральная задача реформ — построить дисциплинированную рыночную архитектуру, в которой эффективность вознаграждается, неэффективность наказывается, а потребители защищены от стоимости предотвращаемых сбоев.

Рабочая архитектура должна, следовательно, пересмотреть накопленные вмешательства, формирующие распределение нагрузки, контрактование, закупки и инвестиционное поведение. Каждое вмешательство теперь следует проверять одним управляющим вопросом: усиливает ли оно рыночную дисциплину или сохраняет возмещение затрат за низкие результаты?

a.) Как WESM должен эволюционировать из остаточного рынка избыточных объемов в основной механизм определения цены и распределения объемов?

b.) Как должны распределяться между инвесторами и потребителями выгоды от различных структур затрат между ископаемым топливом и низкоуглеродными технологиями?

c.) Остаются ли жесткие долгосрочные контракты на поставку необходимыми для привлечения капитала, если уже действует функциональный спотовый рынок?

d.) Снижает ли конкурентная закупка электроэнергии стоимость электроэнергии так, как предполагалось, или она создает непреднамеренные искажения затрат и контрактования?

Решение этих вопросов необходимо, поскольку рынок не сможет обеспечить эффективные результаты, если окружающие правила искажают определение цен, ослабляют инвестиционные сигналы или защищают слабых операторов от последствий. Поэтому пересмотр EPIRA следует готовить как упражнение по проектированию рынка, под руководством технических, финансовых, юридических и регуляторных экспертов, имеющих практический мандат на выстраивание работающих стимулов.

Последовательность должна быть продуманной: определить эффективные бенчмарки технических потерь; отказать в возмещении предотвращаемых коммерческих потерь; потребовать убедительные планы снижения потерь от операторов с высокими потерями; реструктурировать или консолидировать неудачные кооперативы; отделить регуляторный мониторинг от рассмотрения споров; и разрешить конкурентный вход в сетевой сектор там, где монопольная работа недостаточна.

Итоговая проверка проста: регулировать рынки, когда они дают сбой; не позволять действующим игрокам возмещать стоимость предотвращаемого провала. В монопольных сегментах, таких как передача и распределение, регулирование должно использовать простые, прозрачные и проверяемые формулы, которые вознаграждают эффективность, наказывают предотвращаемые потери и превращают операционные выгоды в доступную электроэнергию. В конкурентных сегментах политика должна защищать определение цен и позволять неэффективным активам уходить с рынка.

Ricardo G. Barcelona, FEI, PhD, был избран fellow в Energy Institute, United Kingdom, и является приглашенным профессором Asian Institute of Management, Philippines. Он руководил энергетической практикой в SBC Warburg и ABN Amro/Rothschild в London, United Kingdom, был высоко оцененным аналитиком European Utilities и членом ведущей группы по приватизации энергетики. Он является автором новаторских книг — Energy Investment and Dynamic Decisions — опубликованных соответственно в London, United Kingdom издательствами Palgrave Macmillan и World Scientific Publishing Europe. Связаться с ним можно через

Monalisa Dimalanta — бывшая председатель и CEO Energy Regulatory Commission (August 2022-August 2025). В настоящее время она является колумнистом BusinessWorld, старшим партнером PJS Law, профессором Ateneo Law School и советником Institute for Climate and Sustainable Cities. Она также была председателем National Renewable Energy Board (Philippines) с 2019 по 2021 год. Связаться с ней можно через