Недавно Департамент исследований бюджетной политики при Конгрессе (CPBRD) выпустил четыре бюджетных обзора по предложенному национальному бюджету на 2027 год, охватывающих экономику Филиппин, среднесрочную программу доходов, оценку расходов и устойчивость государственного долга. В совокупности они рассказывают одну последовательную историю: правительство пытается консолидировать свое фискальное положение в момент, когда рост ослабевает, мобилизация доходов разочаровывает, бюджетное пространство сужается, а стоимость финансирования бюджета растет.

Если перефразировать вторую часть знаменитой фразы Чарльза Диккенса из A Tale of Two Cities, то время для этого бюджета — «хуже некуда».

Проблема не только в размере предложенного бюджета в P7,2 трлн. Более важный вопрос — качество фискальной корректировки: сможет ли правительство провести консолидацию, не подрывая экономический рост, человеческий капитал и социальную справедливость — те самые условия, которые необходимы, чтобы долговая нагрузка оставалась управляемой?

Цели бюджета трудно оспаривать. Он обещает лучшую жизнь, более крепкие сообщества, больше возможностей, больше образования, медицинских и социальных услуг, рабочих мест и инфраструктуры. Трудность заключается в контексте, в котором эти цели теперь должны финансироваться, и в том, что фискальное пространство для их достижения становится все более ограниченным именно тогда, когда давление на бюджет усиливается.

Ослабление роста, уязвимость доходов

Рост существенно ослаб. Реальный рост ВВП замедлился с 5,7% в 2024 году до 4,4% в 2025 году, а за первые шесть месяцев 2026 года составил лишь 2,6%. Чтобы достичь даже нижней границы годового целевого показателя правительства в 3,5%, экономика должна была бы вырасти как минимум на 4,4% во втором полугодии. Собственная модель CPBRD оценивает рост в 2026 году лишь примерно в 2,3–2,6%.

Это важно, потому что доходы в конечном счете зависят от экономической активности. Доходы по-прежнему растут — с прогнозируемых P4,8 трлн в 2026 году до P5,2 трлн в 2027 году, P5,5 трлн в 2028 году и P6 трлн в 2029 году, — но недостаточно быстро по сравнению с экономикой, чтобы создать изначально предполагаемое фискальное пространство.

Это ставит более фундаментальный вопрос, чем просто необходимость собирать больше налогов: почему налоговая система не захватывает большую долю растущей экономики? CPBRD указывает на стагнацию налоговой отдачи, несмотря на последовательные реформы в политике и администрировании. Следовательно, проблема не только в налоговых ставках, но и в налоговом администрировании, соблюдении требований и способности охватывать меняющуюся налогооблагаемую базу.

Правительство также не может рассчитывать на поступления от приватизации как на замену регулярным доходам. Предлагаемые P101,5 млрд в 2027 году носят разовый характер и потому не могут устойчиво финансировать постоянные расходные обязательства.

Проблемы расходов

Сторона расходов вызывает еще одну обеспокоенность. Предложенный бюджет в P7,2 трлн на 6% выше уровня 2026 года, однако его структура показательная. Расходы на социальные услуги снижаются на 5,5% до P2,46 трлн, тогда как расходы на экономические услуги растут на 17,8% до P1,83 трлн. Общие государственные услуги увеличиваются на 6,5%, оборона — на 6,8%, а процентные выплаты по долгу резко растут на 17,3% до P1,11 трлн.

Контраст поразителен: бюджет растет на 6%, а проценты по долгу — почти втрое быстрее. Это растущая цена прошлых заимствований и более высоких затрат на финансирование, и это показывает, почему фискальная консолидация не может означать просто сокращение расходов. Правительство должно определить, какие расходы дают наибольшую экономическую и социальную отдачу.

Есть веские основания для расходов на инфраструктуру и транспорт, особенно если они повышают производительность и привлекают частные инвестиции. Но Конгресс должен спросить, действительно ли увеличение ассигнований даст такие результаты. Не менее важно спросить, почему ассигнования на социальный сектор сокращаются и кто понесет последствия.

Вопрос не в том, что важнее — инфраструктура или социальные услуги. Вопрос в следующем: какая комбинация государственных расходов дает стране наибольшую отдачу по росту и справедливости на каждый песо? Для этого нужна оценка распределительного эффекта крупных изменений в расходах. Кто выигрывает от дополнительной инфраструктуры? Кто несет потери от сокращения расходов на здравоохранение и образование? Какие группы доходов затрагивает снижение поддержки сельского хозяйства? Могут ли сокращения социальных программ позже привести к более высоким фискальным издержкам?

Жесткость бюджета

Четыре обзора также выявляют более глубокую структурную проблему: бюджет становится все более жестким. Обязательные расходы, такие как расходы на персонал, ассигнования местным органам власти и проценты по долгу, составляли около 65% доходов в 2015 году. К 2025 году эта доля выросла почти до 82%, а в 2027 году, по прогнозу, приблизится к 89%. Следовательно, основанное на доходах фискальное пространство в следующем году сокращается почти до 11%.

Вывод крайне важен: национальный бюджет становится больше, а пространство для выбора у правительства — меньше. Еще более примечательно то, что CPBRD оценивает долю бюджета, доступную для новых и возникающих приоритетов в рамках Tier 2, всего в 2,2% в 2027 году. Каждый новый приоритет в здравоохранении, образовании, борьбе с изменением климата, продовольственной безопасности, энергетической безопасности или обороне будет все чаще конкурировать за все более узкий дискреционный ресурс.

Именно поэтому фискальная консолидация не может означать лишь защиту обязательных расходов при сжатии всего, что остается гибким. Конгресс должен спросить: являются ли все «обязательные» расходы экономически оптимальными только потому, что они обязательны? Проценты по долгу сократить нельзя. Но расходы на персонал можно сделать более продуктивными. Межбюджетные трансферты можно сопровождать более строгой подотчетностью. Автоматические ассигнования можно периодически пересматривать. Субсидии, специальные фонды, налоговые льготы, малоэффективные программы и унаследованные обязательства должны пройти строгую оценку затрат и выгод, а также результативности.

Перераспределение, а не бездумное сокращение

Целью должно быть перераспределение, а не бездумное сокращение. Это становится еще более срочным, поскольку тратить больше не означает автоматически тратить лучше. CPBRD отмечает сохраняющиеся слабости в связи между финансовыми расходами, физическими результатами и фактическими результатами развития. Высокий уровень исполнения бюджета сам по себе не обязательно свидетельствует о рациональном расходовании средств. Фактически, примерно половина показателей развития страны, по сообщениям, находится под риском недостижения. Поэтому Конгресс должен задать простой, но принципиальный вопрос: что получили филиппинцы в обмен на все эти государственные расходы?

Этот вопрос подводит к долгу. Несмотря на усилия по фискальной консолидации, отношение долга к ВВП, по прогнозу, вырастет примерно с 66% в 2026 году до 70,5% в 2028 году и 72,9% к 2030 году. CPBRD не видит немедленного кризиса платежеспособности или ликвидности, но среднесрочные риски явно растут. Более того, анализ долга показывает, что экономический рост остается главным фактором снижения долгового коэффициента, тогда как фискальное положение особенно уязвимо к неблагоприятному шоку роста.

Это должно закрыть один важный вопрос: заимствования сами по себе не являются чем-то плохим. Правительство планирует занять около P3,3 трлн в 2027 году, несмотря на дефицит в P1,7 трлн, главным образом потому, что ему нужно рефинансировать погашаемые обязательства. Заимствования становятся проблемой тогда, когда привлеченные средства не дают достаточной экономической и социальной отдачи, чтобы обслуживать будущий долг. Следовательно, реальный вопрос не в том, берет ли правительство заем, а в том, что оно делает с заемными средствами. Именно здесь четыре обзора сходятся.

Опасность ошибочной фискальной консолидации

Неверная фискальная консолидация может обернуться против самой себя. Бездумные сокращения могут уменьшить дефицит сегодня, но ослабить инфраструктуру, здравоохранение, образование, инвестиции и потенциальный рост завтра. Более медленный рост затем означает более слабые доходы, меньшее фискальное пространство и более тяжелую долговую нагрузку. Ответ — не более медленная консолидация, а лучшая консолидация.

Значимая фискальная консолидация должна включать четыре компонента: бюджетную дисциплину, мобилизацию доходов, эффективность расходов и защиту роста и социальной справедливости. Это означает расширение налоговой базы и повышение собираемости, а не чрезмерную опору на новые налоги. Это означает рационализацию налоговых льгот. Это означает устранение расходов с низкой отдачей, а не простое сокращение программ с высокой отдачей. Это означает укрепление закупок, отбора проектов и их реализации. Это означает повышение продуктивности расходов на персонал и требование большей подотчетности от ведомств и местных органов власти.

И прежде всего это означает отказ от «консолидации арифметикой» — сокращения программ, отсрочки проектов, давления на ведомства, повышения отдельных налогов и рефинансирования долга лишь для того, чтобы свести цифры. Это не структурная консолидация. Структурная консолидация создает устойчивое фискальное пространство: она повышает стабильные доходы, улучшает продуктивность государственных расходов и перераспределяет ресурсы в пользу инвестиций, которые повышают потенциальный рост и защищают уязвимых филиппинцев.

Следовательно, фискальная консолидация не должна означать сокращение государства ради самого сокращения. Она должна означать укрепление фискальной системы — с достаточными доходами, достаточной гибкостью и достаточной надежностью, чтобы поддерживать рост, защищать уязвимых и выдерживать следующий шок. Иначе страна может слишком поздно обнаружить, что, пытаясь избежать фискального взрыва, она фактически планировала именно его.

Об авторе: Diwa C. Guinigundo — бывший заместитель управляющего по денежно-кредитному и экономическому сектору Bangko Sentral ng Pilipinas (BSP). Он проработал в BSP 41 год. В 2001–2003 годах был заместителем исполнительного директора Международного валютного фонда в Вашингтоне, округ Колумбия. Он является старшим пастором Fullness of Christ International Ministries в Мандалуйонге.

Источник: Bworldonline