By Ricardo G. Barcelona and Monalisa Dimalanta (Part 2)

Meralco, spółdzielnie i asymetryczny wpływ na zyski

Skutki finansowe nieuwzględniania nieefektywnych strat systemowych będą asymetryczne. Obecna debata jest kształtowana przez limity ustalone przez Energy Regulatory Commission (ERC) na poziomie 5.50% od 2021 roku dla prywatnych dystrybutorów energii oraz wyższe limity dla spółdzielni energetycznych. Meralco — Manila Electric Company, największy prywatny dystrybutor energii w kraju, obsługujący ponad siedem milionów klientów w Metro Manila i okolicznych prowincjach — zgłosiło straty systemowe na poziomie około 5.68% przesyłu. Po uwzględnieniu efektywnych strat technicznych oraz mechanizmu przenoszenia VAT, bezpośrednia ekspozycja na zysk przedsiębiorstw zarządzanych efektywnie istotnie różni się od sytuacji dostawców, których straty przekraczają efektywne benchmarki. Ponieważ limit przenosi koszty powyżej progu na przedsiębiorstwo, a nie na konsumentów, operatorzy już bliscy tego poziomu lub go przekraczający odczuwają największą presję finansową, by ograniczać straty.

Spółdzielnie energetyczne — należące do członków jednostki dystrybucyjne obsługujące większość obszarów prowincjonalnych i wiejskich poza zasięgiem franczyzy Meralco — stanowią trudniejsze wyzwanie reformy, ponieważ wyniki są nierówne. Część działa blisko standardów efektywnego przedsiębiorstwa; inne łączą wysokie straty, słaby ład korporacyjny i ograniczoną rozliczalność. Tam, gdzie straty wynikają z kradzieży, złego zarządzania lub porażki ładu korporacyjnego, kosztów tych nie należy bezterminowo przerzucać na konsumentów. System nie może na stałe nagradzać wysokich strat pełnym odzyskiem kosztów i jednocześnie oczekiwać, że efektywność pojawi się później.

Dyscyplina finansowa wraca jedynie wtedy, gdy działają bodźce ekonomiczne. Tam, gdzie porażka zarządcza czyni przedsiębiorstwo uporczywie nieefektywnym, upadek musi być dopuszczalnym wynikiem polityki: zagrożone spółdzielnie mogą zostać uzdrowione, przejęte, połączone lub zrestrukturyzowane, a kredytodawcy finansujący słabe podmioty powinni ponieść odpowiednie straty poprzez haircuts, restrukturyzację długu lub odzysk z wyprzedaży aktywów. Dlatego reforma spółdzielni powinna być postrzegana mniej jako spór o własność, a bardziej jako mechanizm rozliczalności za wyniki: forma instytucjonalna musi czynić straty widocznymi, przypisywać odpowiedzialność i umożliwiać korektę, zanim konsumenci zostaną poproszeni o zapłatę.

Reforma ładu korporacyjnego dla spółdzielni energetycznych

Źródłem problemu ładu w modelu spółdzielczym jest zacieranie granicy między własnością a dostępem klienta. Członkostwo często jest warunkiem świadczenia usługi, ale członkowie nierzadko nie posiadają zbywalnego interesu ekonomicznego, który można byłoby spieniężyć, zdyscyplinować lub wykorzystać do skutecznego wpływania na profesjonalny ład zarządczy. Reforma powinna rozdzielić prawo klientów do otrzymywania energii elektrycznej od praw własnościowych udziałowców.

Wiarygodna ścieżka reformy powinna z jednej strony respektować i chronić prawo dostępu do energii elektrycznej, a z drugiej przekształcić członkostwo w spółdzielni w zbywalne udziały, zamienić spółdzielnie w korporacje działające według zasad Securities and Exchange Commission, wybierać kwalifikowane rady zgodnie z istniejącymi standardami ładu korporacyjnego oraz rozliczać te rady i funkcjonariuszy z decyzji dotyczących naprawy, restrukturyzacji, fuzji lub sprzedaży.

Przejście udziałowców powinno być zarządzane w sposób celowy. Członkowie spółdzielni, którzy staną się udziałowcami, będą potrzebować praktycznych wskazówek finansowych, podstawowej ochrony inwestora i jasnego ujawnienia opcji, ale celem reformy powinno pozostać komercyjne rozliczenie: to udziałowcy, a nie regulatorzy ani aktorzy polityczni, powinni ostatecznie decydować, czy sprzedać, nabyć lub zatrzymać swoje udziały. Kandydaci do rad powinni spełniać minimalne standardy kwalifikacyjne, w tym wymogi niezależności i kompetencji zawodowych zgodne ze współczesną praktyką ładu korporacyjnego. Decyzje strategiczne powinny należeć do rozliczalnych rad i zespołów zarządzających, a nie do regulatorów, jednostek samorządu terytorialnego ani agencji, których rola powinna ograniczać się do nadzoru politycznego, a nie codziennego zarządzania komercyjnego.

Potrzebny jest mechanizm przejściowy, ponieważ restrukturyzacja pozostawi zobowiązania resztkowe i „uwięzione” obowiązki. Takie zobowiązania powinny być przez określony czas zarządzane przez podmiot mający zdolność sprzedaży aktywów i rozwiązywania zobowiązań, podobny do Power Sector and Assets Liabilities Management (PSALM) Corp. lub czasowo ograniczonego mechanizmu następcy, podczas gdy długoterminowa rola National Electrification Administration (NEA) zostanie ponownie oceniona i rozwinięta po zasadniczym zakończeniu restrukturyzacji spółdzielni.

Priorytety reformy EPIRA

EPIRA — Republic Act No. 9136, uchwalona w 2001 roku — przebudowała filipiński sektor energetyczny, oddzielając wytwarzanie, przesył, dystrybucję i sprzedaż, prywatyzując państwowe aktywa wytwórcze oraz tworząc instytucjonalne ramy konkurencji. Dwie dekady później analiza prowadzi do jednej zasady reformy EPIRA: konsumenci powinni finansować efektywną dostawę, a dostawcy energii i finansujący powinni ponosić koszty możliwej do uniknięcia porażki. Agenda reform powinna koncentrować się na pięciu priorytetach: rozliczaniu strat według benchmarków, rzeczywistej dyscyplinie rynku hurtowego, odpowiedzialnej restrukturyzacji spółdzielni, konkurencyjnych inwestycjach w sieć tam, gdzie zawodzi monopol, oraz regulatorze zbudowanym do monitorowania rynku, a nie do biernej akceptacji kosztów.

Po pierwsze, WESM — Wholesale Electricity Spot Market, krajowa platforma obrotu energią elektryczną, która rozpoczęła działalność w Luzon w 2006 roku, a następnie została rozszerzona na Visayas (2011) i Mindanao (2017) — powinien zostać wzmocniony jako rynek hurtowy, który odkrywa ceny, efektywnie dysponuje podażą i ujawnia słabe wyniki. Reforma powinna zachować dyscyplinę merit order, jednocześnie weryfikując interwencje zakłócające dyspozycję, ceny lub wejście na rynek, chyba że da się je uzasadnić przejrzystymi celami niezawodności, bezpieczeństwa lub transformacji. Zasady preferencyjne powinny zatem być oceniane pod kątem ich wpływu na rynek. Tam, gdzie tania energia odnawialna już wygrywa dyspozycję dzięki przewadze ekonomicznej, preferencja może być zbędna. Tam, gdzie preferencja pozostaje z powodów politycznych, powinna być połączona z przejrzystym wpływem kosztowym, planowaniem elastyczności sieci oraz okresowym przeglądem zasadności dalszego stosowania.

Po drugie, zasady dotyczące krzyżowej własności i udziału w rynku powinny zostać przejrzane w tej samej logice dyscypliny. Ponieważ wytwarzanie, przesył i dystrybucja są już strukturalnie rozdzielone, pozostałe ograniczenia należy regularnie przeglądać i dostosowywać do rzeczywistej konkurencji, skali systemu i potrzeb inwestycyjnych w Luzon, Visayas i Mindanao, zamiast utrzymywać je jako sztywne ograniczenia.

Po trzecie, inwestycje w sieć należy traktować zarówno jako kwestię niezawodności, jak i dostępu do rynku. Tam, gdzie obecny operator przesyłowy — National Grid Corporation of the Philippines (NGCP), który posiada koncesję sieciową od 2009 roku na podstawie 25-letniej umowy — nie może lub nie zapewnia efektywnej obsługi, należy dopuścić wykwalifikowanych alternatywnych inwestorów/operatorów sieci do budowy i eksploatacji aktywów przesyłowych, tworząc presję konkurencyjną, która może przyspieszyć inwestycje i poprawić wyniki. Doświadczenie liberalizacji telekomunikacji za prezydentury Fidela V. Ramosa pokazuje tę logikę: wiarygodne wejście może poszerzyć wybór konsumentów, zmusić operatora dominującego do reakcji i odblokować inwestycje, które ochrona monopolu może opóźniać lub uniemożliwiać.

Po czwarte, reforma ERC powinna oddzielić projektowanie rynku, monitoring i egzekwowanie od adjudykacji. Regulator zaprojektowany głównie jako organ quasi-sądowy słabo nadaje się do ciągłej pracy nad budową konkurencyjnych instytucji, monitorowaniem zachowań rynkowych i korygowaniem niepowodzeń zanim staną się kosztami dla konsumentów. Niezależna regulacja powinna koncentrować się na przejrzystych zasadach, konkurencyjnych wynikach i ochronie przed przechwyceniem przez politykę lub operatora dominującego.

Model następcy dla ERC powinien kłaść nacisk na dyscyplinę instytucjonalną, kompetencje techniczne i niezależność. Monetary Board stanowi użyteczną analogię ładu: wyspecjalizowany organ z jasnym mandatem, standardami zawodowymi i odpowiedzialnością za stabilność systemu. Zastosowany do regulacji energetyki model taki uczyniłby ERC odpowiedzialnym za funkcjonowanie konkurencyjnego rynku, odporność systemu energetycznego i dobro konsumentów, podczas gdy funkcje quasi-sądowe należałyby do właściwie umocowanych organów adjudykacyjnych, takich jak specjalne sądy wymiaru sprawiedliwości lub Philippine Competition Commission. Każda instytucja przejmująca funkcje adjudykacyjne musi mieć odpowiednie zasoby, organizację i personel.

Zmianę EPIRA należy więc traktować jako architekturę rynku, a nie administracyjne porządkowanie regulacji. Każdą poprawkę należy oceniać przez pryzmat tego, czy poprawia odkrywanie cen, dyscyplinę dyspozycji, rozliczalność strat, wejście inwestycyjne i alokację ryzyka, bez przekształcania ochrony konsumenta w inną formę odzyskiwania kosztów przez podmioty dominujące.

Od zarządzania kryzysowego do architektury rynku

Filipiny — gdzie detaliczne ceny energii pozostają jednymi z najwyższych w Azji Południowo-Wschodniej — powinny wyjść poza epizodyczne spory o VAT, składniki taryf i mechanikę odzyskiwania strat systemowych. Te kwestie są istotne, ale stanowią objawy. Centralnym wyzwaniem reformy jest zbudowanie zdyscyplinowanej architektury rynku, w której efektywność jest nagradzana, nieefektywność karana, a konsumenci chronieni przed kosztami możliwej do uniknięcia porażki.

Działająca architektura musi zatem przejrzeć nagromadzone interwencje kształtujące dyspozycję, kontraktowanie, zamówienia i zachowania inwestycyjne. Każda z nich powinna być teraz oceniana według jednego pytania wykonawczego: czy wzmacnia dyscyplinę rynku, czy też utrzymuje odzyskiwanie kosztów mimo słabych wyników?

a.) Jak WESM powinien ewoluować z rynku resztkowego dla nadwyżek wolumenu w główny mechanizm odkrywania cen i alokacji wolumenu?

b.) Jak powinny być dzielone korzyści wynikające z różnych struktur kosztowych między paliwami kopalnymi a technologiami niskoemisyjnymi — między inwestorów i konsumentów?

c.) Czy sztywne długoterminowe kontrakty na dostawy nadal są niezbędne do przyciągania kapitału, gdy funkcjonuje rynek spot?

d.) Czy konkurencyjne zamówienia na dostawy rzeczywiście obniżają koszty energii zgodnie z założeniem, czy też powodują niezamierzone zniekształcenia kosztów i kontraktowania?

Rozstrzygnięcie tych pytań jest kluczowe, ponieważ rynek nie osiągnie efektywnych wyników, jeśli otaczające go zasady zakłócają odkrywanie cen, osłabiają sygnały inwestycyjne lub chronią słabych operatorów przed konsekwencjami. Zmiana EPIRA powinna być więc opracowana jako ćwiczenie z projektowania rynku, prowadzone przez ekspertów technicznych, finansowych, prawnych i regulacyjnych, z praktycznym mandatem, by bodźce zaczęły działać.

Sekwencja działań powinna być celowa: zdefiniować efektywne benchmarki strat technicznych; odmówić odzysku kosztów za możliwe do uniknięcia straty handlowe; wymagać wiarygodnych planów redukcji strat od operatorów o wysokich stratach; restrukturyzować lub konsolidować słabe spółdzielnie; oddzielić monitoring regulacyjny od adjudykacji; oraz dopuścić konkurencyjne wejście do sieci tam, gdzie wydajność monopolu jest niewystarczająca.

Końcowy test jest prosty: regulować rynki wtedy, gdy zawodzą; nie pozwalać obecnym podmiotom odzyskiwać kosztów możliwej do uniknięcia porażki. W segmentach monopolistycznych, takich jak przesył i dystrybucja, regulacja powinna stosować proste, przejrzyste i weryfikowalne formuły, które nagradzają efektywność, karzą możliwe do uniknięcia straty i przekładają zyski operacyjne na tańszą energię. W segmentach konkurencyjnych polityka powinna chronić odkrywanie cen i pozwalać nieefektywnym aktywom wypadać z rynku.

Ricardo G. Barcelona, FEI, PhD, został wybrany na członka Energy Institute w Wielkiej Brytanii oraz jest adiunktem w Asian Institute of Management na Filipinach. Był szefem praktyki energetycznej w SBC Warburg oraz ABN Amro/Rothschild w Londynie, uznanym analitykiem European Utilities i członkiem wiodącej grupy prywatyzacyjnej sektora energii. Jest autorem przełomowych książek — Energy Investment i Dynamic Decisions — opublikowanych odpowiednio w Londynie przez Palgrave Macmillan oraz World Scientific Publishing Europe. Kontakt:

Monalisa Dimalanta jest byłą przewodniczącą i CEO Energy Regulatory Commission (August 2022-August 2025). Obecnie jest felietonistką w BusinessWorld, starszą partnerką w PJS Law, profesorką w Ateneo Law School oraz doradczynią w Institute for Climate and Sustainable Cities. Była również przewodniczącą National Renewable Energy Board (Philippines) w latach 2019-2021. Kontakt: