Niedawno Congressional Policy and Budget Research Department (CPBRD) opublikował cztery budżetowe briefy dotyczące proponowanego budżetu krajowego na 2027 rok, obejmujące gospodarkę Filipin, średnioterminowy program dochodowy, ocenę wydatków oraz stabilność długu publicznego. Odczytane łącznie przedstawiają jedną spójną historię: rząd próbuje konsolidować swoją pozycję fiskalną w momencie, gdy wzrost słabnie, mobilizacja dochodów rozczarowuje, przestrzeń fiskalna się kurczy, a koszt finansowania budżetu rośnie.

Paraфrazując drugą część słynnego zdania Charlesa Dickensa z A Tale of Two Cities, moment na ten budżet to „the worst of times”.

Problem nie dotyczy wyłącznie skali proponowanego budżetu P7.2 bln. Ważniejsze pytanie brzmi o jakość dostosowania fiskalnego: czy rząd może konsolidować finanse bez podważania wzrostu gospodarczego, kapitału ludzkiego i sprawiedliwości społecznej — czyli warunków niezbędnych do utrzymania obsługi długu na możliwym do udźwignięcia poziomie?

Cele budżetu są trudne do zakwestionowania. Obiecuje on lepsze życie, silniejsze społeczności, większe szanse, więcej edukacji, usług zdrowotnych i socjalnych, miejsc pracy oraz infrastruktury. Trudność polega na kontekście, w jakim te ambicje muszą być dziś finansowane, oraz na tym, że przestrzeń fiskalna do ich realizacji staje się coraz mniejsza, właśnie gdy presja na budżet rośnie.

Słabnący wzrost, podatne na szok dochody

Wzrost wyraźnie osłabł. Realny wzrost PKB spowolnił z 5.7% w 2024 roku do 4.4% w 2025 roku, a pierwsze sześć miesięcy 2026 roku przyniosło jedynie 2.6% wzrostu. Aby osiągnąć choć dolną granicę rządowego celu 3.5% na cały rok, gospodarka musiałaby urosnąć o co najmniej 4.4% w drugiej połowie roku. Własny model CPBRD wskazuje, że wzrost w 2026 roku wyniesie jedynie około 2.3–2.6%.

Ma to znaczenie, ponieważ dochody ostatecznie zależą od aktywności gospodarczej. Dochody nadal rosną — z prognozowanych P4.8 bln w 2026 roku do P5.2 bln w 2027 roku, P5.5 bln w 2028 roku i P6 bln w 2029 roku — ale nie na tyle szybko względem gospodarki, by wygenerować przestrzeń fiskalną, jaką pierwotnie zakładano.

To rodzi głębsze pytanie niż tylko to, czy rząd powinien pobierać więcej podatków: dlaczego system podatkowy nie przechwytuje większej części rosnącej gospodarki? CPBRD wskazuje na stagnację wysiłku podatkowego mimo kolejnych reform politycznych i administracyjnych. Problemem nie są więc wyłącznie stawki podatkowe, lecz administracja podatkowa, zgodność podatników z przepisami oraz zdolność do objęcia zmieniającej się bazy opodatkowania.

Rząd nie może też opierać się na wpływach z prywatyzacji jako substytucie dochodów powtarzalnych. Proponowane P101.5 mld w 2027 roku ma charakter jednorazowy i dlatego nie może w sposób trwały finansować stałych zobowiązań wydatkowych.

Problemy po stronie wydatków

Po stronie wydatkowej pojawia się kolejny problem. Proponowany budżet P7.2 bln jest o 6% wyższy niż poziom z 2026 roku. Jednak jego struktura jest wymowna. Wydatki na usługi społeczne spadają o 5.5% do P2.46 bln, podczas gdy usługi ekonomiczne rosną o 17.8% do P1.83 bln. Ogólne usługi publiczne zwiększają się o 6.5%, obrona o 6.8%, a płatności odsetkowe od długu rosną gwałtownie o 17.3% do P1.11 bln.

Kontrast jest uderzający: budżet rośnie o 6%, ale odsetki od długu rosną niemal trzykrotnie szybciej. To rosnąca cena wcześniejszego zadłużenia i wyższych kosztów finansowania, a zarazem dowód na to, że konsolidacja fiskalna nie może oznaczać po prostu cięcia wydatków. Rząd musi ustalić, które wydatki przynoszą najwyższe korzyści gospodarcze i społeczne.

Istnieje uzasadniony argument za wydatkami na infrastrukturę i transport, szczególnie jeśli zwiększają produktywność i przyciągają inwestycje prywatne. Kongres powinien jednak pytać, czy zwiększone alokacje rzeczywiście przyniosą takie efekty. Równie ważne jest pytanie, dlaczego środki dla sektora społecznego maleją i kto poniesie tego konsekwencje.

Nie chodzi o to, czy infrastruktura jest ważniejsza od usług społecznych, czy odwrotnie. Chodzi o to: które połączenie wydatków publicznych daje krajowi najwyższy zwrot wzrostowy i redystrybucyjny na każde peso? Wymaga to oceny dystrybucyjnych skutków głównych zmian wydatkowych. Kto skorzysta z dodatkowej infrastruktury? Kto poniesie skutki ograniczenia wydatków na zdrowie i edukację? Jakie grupy dochodowe odczują mniejsze wsparcie dla rolnictwa? Czy cięcia w programach społecznych nie stworzą później większych kosztów fiskalnych?

Sztywność budżetu

Cztery briefy ujawniają też głębszy problem strukturalny: budżet staje się coraz bardziej sztywny. Wydatki obowiązkowe, takie jak wynagrodzenia pracowników, alokacje dla samorządów oraz odsetki od długu, stanowiły około 65% dochodów w 2015 roku. Do 2025 roku wzrosło to do prawie 82%, a w 2027 roku ma się zbliżyć do 89%. W rezultacie przestrzeń fiskalna oparta na dochodach ma spaść do zaledwie 11% w przyszłym roku.

Implikacja jest poważna: budżet krajowy rośnie, ale rząd ma coraz mniej pola manewru. Co więcej, CPBRD szacuje, że część budżetu dostępna na nowe i pojawiające się priorytety w ramach Tier 2 może spaść w 2027 roku do zaledwie 2.2%. Każdy nowy priorytet w zdrowiu, edukacji, zmianach klimatu, bezpieczeństwie żywnościowym, energetycznym czy obronie będzie musiał coraz silniej konkurować o coraz mniejszą pulę uznaniową.

Dlatego konsolidacja fiskalna nie może oznaczać jedynie ochrony wydatków obowiązkowych przy jednoczesnym ściskaniu wszystkiego, co pozostaje elastyczne. Kongres powinien zadać pytanie: czy wszystkie „obowiązkowe” wydatki są ekonomicznie optymalne tylko dlatego, że są obowiązkowe? Odsetek od długu nie da się obciąć. Ale wydatki na personel można uczynić bardziej produktywnymi. Transferom międzyrządowym może towarzyszyć silniejsza rozliczalność. Automatyczne przydziały powinny być okresowo poddawane przeglądowi. Subsydia, fundusze specjalnego przeznaczenia, wydatki podatkowe, programy o słabych wynikach i zobowiązania historyczne powinny zostać poddane rygorystycznym analizom kosztów i korzyści oraz efektów.

Przesunięcie alokacji, nie bezrozumne cięcia

Celem powinno być przesunięcie alokacji, a nie bezrozumne ograniczanie. Staje się to jeszcze pilniejsze, ponieważ wydawanie więcej nie oznacza automatycznie wydawania lepiej. CPBRD wskazuje na utrzymujące się słabości w powiązaniu między wydatkami finansowymi, osiągnięciami rzeczowymi a rzeczywistymi rezultatami rozwojowymi. Wysoki poziom wykorzystania budżetu nie jest sam w sobie dowodem na dobrą relację wartości do kosztu. W rzeczywistości około połowa wskaźników rozwojowych kraju ma być zagrożona niespełnieniem. Kongres powinien więc zadać proste, ale fundamentalne pytanie: co Filipińczycy otrzymali w zamian za wszystkie te wydatki publiczne?

To pytanie prowadzi do długu. Mimo działań konsolidacyjnych relacja długu do PKB ma wzrosnąć z około 66% w 2026 roku do 70.5% w 2028 roku i 72.9% do 2030 roku. CPBRD nie widzi natychmiastowego kryzysu wypłacalności ani płynności, ale ryzyka średnioterminowe wyraźnie rosną. Co ważniejsze, analiza długu pokazuje, że wzrost gospodarczy pozostaje główną siłą obniżającą relację długu do PKB, podczas gdy pozycja fiskalna jest szczególnie podatna na niekorzystny szok wzrostowy.

To powinno przesądzić jedną istotną kwestię: samo zadłużanie się nie jest złe. Rząd planuje pożyczyć około P3.3 bln w 2027 roku mimo deficytu P1.7 bln, głównie dlatego, że musi refinansować zapadające zobowiązania. Zadłużanie staje się problematyczne wtedy, gdy pożyczone środki nie generują wystarczających zwrotów gospodarczych i społecznych, aby obsłużyć przyszły dług. Zatem prawdziwe pytanie nie brzmi, czy rząd się zadłuża. Brzmi: co robi z pożyczonymi pieniędzmi?

To właśnie tutaj cztery briefy się zbiegają.

Niebezpieczeństwo błędnej konsolidacji fiskalnej

Błędna konsolidacja fiskalna może stać się samobójcza. Bezrozumne cięcia mogą dziś zmniejszyć deficyt, ale jutro osłabić infrastrukturę, zdrowie, edukację, inwestycje i potencjalny wzrost. Wolniejszy wzrost oznacza potem słabsze dochody, mniejszą przestrzeń fiskalną i trudniejszy ciężar długu. Odpowiedzią nie jest wolniejsza konsolidacja. Odpowiedzią jest lepsza konsolidacja.

Sensowna konsolidacja fiskalna powinna więc mieć cztery elementy: dyscyplinę fiskalną, mobilizację dochodów, efektywność wydatków oraz ochronę wzrostu i sprawiedliwości społecznej. Oznacza to poszerzanie bazy podatkowej i poprawę zgodności z przepisami, zamiast nadmiernie polegać na nowych podatkach; racjonalizację ulg i wydatków podatkowych; eliminowanie wydatków o niskiej wartości zamiast prostego cięcia programów o wysokiej wartości; wzmacnianie zamówień publicznych, wyboru projektów i ich realizacji; oraz uczynienie wydatków na personel bardziej produktywnymi przy jednoczesnym żądaniu większej rozliczalności od agencji i samorządów.

Przede wszystkim oznacza to odejście od „konsolidacji arytmetycznej” — cięcia programów, odkładania projektów, ściskania agencji, podnoszenia wybranych podatków i refinansowania długu tylko po to, by liczby się zgadzały. To nie jest konsolidacja strukturalna. Konsolidacja strukturalna tworzy trwałą przestrzeń fiskalną: zwiększa stabilne dochody, poprawia produktywność wydatków publicznych i przesuwa zasoby ku inwestycjom, które podnoszą potencjalny wzrost i chronią najbardziej narażonych Filipińczyków.

Dlatego konsolidacja fiskalna nie powinna oznaczać zmniejszania państwa dla samej idei mniejszego państwa. Powinna oznaczać wzmocnienie systemu fiskalnego — z wystarczającymi dochodami, wystarczającą elastycznością i wystarczającą wiarygodnością, by wspierać wzrost, chronić słabszych i wytrzymać kolejny wstrząs. W przeciwnym razie możemy zbyt późno odkryć, że próbując uniknąć fiskalnego wybuchu, budżetowaliśmy właśnie pod taki scenariusz.

Diwa C. Guinigundo jest byłym zastępcą gubernatora ds. sektora monetarnego i ekonomicznego Bangko Sentral ng Pilipinas (BSP). Służył w BSP przez 41 lat. W latach 2001–2003 był zastępcą dyrektora wykonawczego w Międzynarodowym Funduszu Walutowym w Waszyngtonie, DC. Jest starszym pastorem Fullness of Christ International Ministries w Mandaluyong.