Door Ricardo G. Barcelona en Monalisa Dimalanta

(Deel 2)

Meralco, coöperaties en asymmetrische winstimpact

De financiële impact van het niet toestaan van inefficiënte systeemverliezen zal asymmetrisch zijn. Het huidige debat wordt gekaderd door plafonds die sinds 2021 door de Energy Regulatory Commission (ERC) zijn vastgesteld op 5.50% voor particuliere distributiebedrijven en hogere limieten voor elektriciteitscoöperaties. Meralco — de Manila Electric Company, de grootste particuliere distributienutsvoorziening van het land, die meer dan zeven miljoen klanten bedient in Metro Manila en omliggende provincies — heeft systeemverliezen van ongeveer 5.68% van de doorvoer gerapporteerd. Na erkenning van efficiënte technische verliezen en de behandeling van btw als doorberekening, is de directe winstdreiging voor efficiënt beheerde nutsbedrijven materieel verschillend van die voor leveranciers wier verliezen de efficiënte benchmarks overschrijden. Omdat het plafond kosten boven de drempel bij het nutsbedrijf legt en niet bij de consument, staan exploitanten die al dicht bij of boven de limiet zitten onder de grootste financiële druk om verliezen terug te dringen.

Elektriciteitscoöperaties — distributie-entiteiten die eigendom zijn van leden en die het merendeel van de provinciale en landelijke gebieden buiten de franchise van Meralco bedienen — vormen de moeilijkere hervormingsuitdaging omdat de prestaties uiteenlopen. Sommige opereren dicht bij de normen van efficiënte nutsbedrijven; andere combineren hoge verliezen met zwak bestuur en beperkte verantwoording. Waar verliezen voortkomen uit diefstal, slecht beheer of bestuurlijk falen, mogen die kosten niet onbeperkt aan consumenten worden doorgeschoven. Een systeem kan hoge verliezen niet permanent belonen met volledig kostenherstel en later toch efficiëntie verwachten.

Financiële discipline keert alleen terug wanneer economische prikkels werken. Waar bestuurlijk falen een nutsbedrijf structureel inefficiënt maakt, moet mislukking een mogelijke beleidsuitkomst zijn: noodlijdende coöperaties kunnen worden gerehabiliteerd, overgenomen, samengevoegd of herstructureerd, en kredietverstrekkers die zwakke entiteiten hebben gefinancierd, moeten passende verliezen dragen via afwaarderingen, schuldsanering of opbrengst uit activaverkoop. Hervorming van coöperaties moet daarom minder worden gezien als een debat over eigendom en meer als een mechanisme voor prestatieverantwoording: de institutionele vorm moet verliezen zichtbaar maken, verantwoordelijkheid toewijzen en correctie mogelijk maken voordat consumenten worden gevraagd te betalen.

Governancehervorming voor elektriciteitscoöperaties

De kern van het bestuurlijke probleem in het coöperatiemodel is het samenvallen van eigendom en toegang voor klanten. Lidmaatschap is vaak een voorwaarde voor dienstverlening, maar leden hebben vaak geen overdraagbaar economisch belang dat kan worden gemonetariseerd, gedisciplineerd of gebruikt om professioneel bestuur effectief te beïnvloeden. Hervorming moet het recht van klanten om elektriciteit te ontvangen scheiden van de eigendomsrechten van aandeelhouders.

Een geloofwaardig hervormingspad zou enerzijds het recht op toegang tot elektriciteit respecteren en beschermen, en anderzijds coöperatief lidmaatschap omzetten in overdraagbare aandelen, coöperaties omvormen tot vennootschappen die onder de regels van de Securities and Exchange Commission vallen, gekwalificeerde raden van bestuur kiezen volgens bestaande corporate-governance-normen, en die raden en functionarissen verantwoordelijk houden voor herstel-, herstructurerings-, fusie- of verkoopbesluiten.

De overgang naar aandeelhouderschap moet doelbewust worden beheerd. Coöperatieleden die aandeelhouder worden, hebben praktische financiële begeleiding, basisbescherming voor beleggers en duidelijke informatie over hun opties nodig, maar het hervormingsdoel moet commerciële verantwoording blijven: aandeelhouders, niet toezichthouders of politieke actoren, moeten uiteindelijk beslissen of zij hun aandelen verkopen, verwerven of aanhouden. Kandidaten voor de raad van bestuur moeten voldoen aan minimale kwalificatie-eisen, waaronder onafhankelijkheid en professionele bekwaamheid die passen bij moderne corporate-governance-praktijken. Strategische beslissingen moeten berusten bij verantwoordelijke raden van bestuur en managementteams, niet bij toezichthouders, lokale overheidseenheden of agentschappen wier rol beleidscontrole moet zijn en niet dagelijkse commerciële aansturing.

Een overgangsmechanisme is noodzakelijk omdat herstructurering restverplichtingen en vastgelopen verplichtingen zal achterlaten. Die verplichtingen moeten gedurende een afgebakende periode worden beheerd door een entiteit met capaciteit voor activaverkoop en schuldafwikkeling, vergelijkbaar met de Power Sector and Assets Liabilities Management (PSALM) Corp. of een tijdgebonden opvolgend mechanisme, terwijl de langetermijnrol van de National Electrification Administration (NEA) opnieuw wordt beoordeeld en aangepast zodra de herstructurering van coöperaties grotendeels is voltooid.

Hervormingsprioriteiten voor EPIRA

De analyse leidt tot één hervormingsprincipe voor EPIRA: consumenten moeten betalen voor efficiënte levering, terwijl leveranciers en financiers de kosten dragen van vermijdbare mislukkingen. De hervormingsagenda moet zich richten op vijf prioriteiten: verliesherstel op basis van benchmarks, echte discipline in de groothandelsmarkt, verantwoordelijke herstructurering van coöperaties, concurrerende netinvesteringen waar monopolieprestaties tekortschieten, en een toezichthouder die is ontworpen voor marktbewaking in plaats van passieve kostengoedkeuring.

Ten eerste moet WESM worden versterkt als groothandelsmarkt die prijzen ontdekt, aanbod efficiënt dispatcht en slechte prestaties zichtbaar maakt. Hervorming moet de discipline van merit order behouden, terwijl ingrepen die dispatch, prijsvorming of toetreding verstoren worden herzien, tenzij zij kunnen worden gerechtvaardigd door transparante doelstellingen op het gebied van betrouwbaarheid, veiligheid of transitie. Voorkeursregels moeten daarom worden getoetst aan hun effect op de markt. Waar goedkoop hernieuwbaar aanbod op economische merites al de dispatch wint, kan voorkeur overbodig zijn. Waar voorkeur om beleidsredenen behouden blijft, moet die worden gekoppeld aan transparante kostenimpact, planning voor netflexibiliteit en periodieke herziening op relevantie.

Ten tweede moeten regels over kruisparticipaties en marktaandelen worden herzien via dezelfde disciplinaire benadering. Omdat opwekking, transmissie en distributie al structureel gescheiden zijn, moeten resterende beperkingen regelmatig worden herzien en afgestemd op de feitelijke concurrentie, de schaal van het systeem en de investeringsbehoeften in Luzon, Visayas en Mindanao, in plaats van als statische beperkingen te worden behouden.

Ten derde moet netinvestering worden behandeld als zowel een betrouwbaarheidskwestie als een markttoegangskwestie. Waar de zittende transmissieoperator — de National Grid Corporation of the Philippines (NGCP), die sinds 2009 onder een overeenkomst van 25 jaar de netconcessie bezit — niet efficiënt kan of wil leveren, moeten gekwalificeerde alternatieve netinvesteerders/operators toestemming krijgen om transmissieactiva te bouwen en te exploiteren, waardoor concurrentiedruk ontstaat die investeringen kan versnellen en prestaties kan verbeteren. De liberalisering van telecom onder president Fidel V. Ramos illustreert dit punt: geloofwaardige toetreding kan de keuze voor consumenten vergroten, reactie van de zittende speler afdwingen en investeringen ontsluiten die monopoliebescherming kan uitstellen of verhinderen.

Ten vierde moet de hervorming van de ERC marktontwerp, monitoring en handhaving scheiden van adjudicatie. Een toezichthouder die vooral als quasi-rechterlijk orgaan is ontworpen, is slecht toegerust voor het continue werk van het opbouwen van concurrerende instellingen, het monitoren van marktgedrag en het corrigeren van fouten voordat zij kosten voor consumenten worden. Onafhankelijke regulering moet zich richten op transparante regels, concurrerende uitkomsten en bescherming tegen politieke of door gevestigde spelers gedomineerde invloed.

Een opvolgend model voor de ERC moet nadruk leggen op institutionele discipline, technische bekwaamheid en onafhankelijkheid. De Monetary Board biedt een bruikbare governance-analogie: een gericht orgaan met een duidelijk mandaat, professionele normen en verantwoordelijkheid voor systeemstabiliteit. Toegepast op elektriciteitsregulering zou dat model de ERC verantwoordelijk maken voor het functioneren van concurrerende markten, veerkracht van het energiesysteem en het welzijn van consumenten, terwijl quasi-rechterlijke functies zouden liggen bij daartoe gemachtigde adjudicatieve organen zoals de speciale rechtbanken van de rechterlijke macht of de Philippine Competition Commission. Elke instelling die adjudicatieve functies overneemt, moet voldoende middelen, organisatie en personeel hebben.

EPIRA-wijzigingen moeten daarom worden behandeld als marktarchitectuur en niet als regulatoire housekeeping. Elke wijziging moet worden beoordeeld op de vraag of zij prijsontdekking, dispatchdiscipline, verliesverantwoordelijkheid, toetreding voor investeringen en risicotoewijzing verbetert zonder consumentenbescherming om te vormen tot een andere vorm van herstel voor gevestigde spelers.

Van crisisbeheer naar marktarchitectuur

De Filipijnen — waar de kleinhandelsprijzen voor elektriciteit tot de hoogste in Zuidoost-Azië behoren — moeten verder gaan dan episodische geschillen over btw, tariefcomponenten en de mechanismen van herstel van systeemverliezen. Die kwesties zijn belangrijk, maar zij zijn symptomen. De centrale hervormingsuitdaging is het opbouwen van een gedisciplineerde marktarchitectuur waarin efficiëntie wordt beloond, inefficiëntie wordt bestraft en consumenten worden beschermd tegen de kosten van vermijdbare mislukkingen.

Een werkbare architectuur moet daarom de opeenstapeling van ingrepen herzien die dispatch, contractering, inkoop en investeringsgedrag vormgeven. Elke ingreep moet nu worden getoetst aan één leidende vraag: versterkt zij de marktdiscipline, of behoudt zij kostenherstel voor onderpresteren?

a.) Hoe moet WESM evolueren van een restmarkt voor overtollige volumes naar het belangrijkste mechanisme voor prijsontdekking en volumetoewijzing?

b.) Hoe moeten de voordelen van verschillende kostenstructuren tussen fossiele brandstoffen en koolstofarme technologieën worden verdeeld tussen investeerders en consumenten?

c.) Zijn strikte langetermijnleveringscontracten nog steeds essentieel om kapitaal aan te trekken zodra een functionerende spotmarkt bestaat?

d.) Vermindert concurrerende inkoop van aanbod de elektriciteitskosten zoals bedoeld, of veroorzaakt zij onbedoelde kosten- en contractverstoring?

Het beantwoorden van die vragen is essentieel omdat de markt geen efficiënte uitkomsten kan leveren als omliggende regels prijsontdekking verstoren, investeringssignalen dempen of zwakke exploitanten afschermen van de gevolgen. EPIRA-herziening moet daarom worden opgesteld als een marktontwerpoefening, geleid door technische, financiële, juridische en regulatoire expertise met een praktisch mandaat om prikkels te laten werken.

De volgorde moet doelbewust zijn: definieer efficiënte benchmarks voor technische verliezen; weiger herstel voor vermijdbare commerciële verliezen; verplicht geloofwaardige verliesreductieplannen voor exploitanten met hoge verliezen; herstructureer of consolideer falende coöperaties; scheid regulatoire monitoring van adjudicatie; en sta concurrerende nettoetreding toe waar monopolieprestaties onvoldoende zijn.

De slottoets is eenvoudig: reguleer markten wanneer zij falen; sta niet toe dat gevestigde spelers de kosten van vermijdbare mislukkingen terugverdienen. In monopoliesegmenten zoals transmissie en distributie moet regulering eenvoudige, transparante en verifieerbare formules gebruiken die efficiëntie belonen, vermijdbare verliezen bestraffen en operationele winsten omzetten in betaalbare elektriciteit. In concurrerende segmenten moet beleid prijsontdekking beschermen en inefficiënte activa laten uitstappen.

Ricardo G. Barcelona, FEI, PhD, werd verkozen tot fellow van het Energy Institute, Verenigd Koninkrijk, en was adjunct-professor aan het Asian Institute of Management, Filipijnen. Hij was hoofd van de energiedesk bij SBC Warburg en ABN Amro/Rothschild, Londen, Verenigd Koninkrijk, een hooggewaardeerd analist voor European Utilities en lid van een toonaangevende groep voor energieprivatisering. Hij schreef baanbrekende boeken — Energy Investment en Dynamic Decisions — die respectievelijk in Londen, Verenigd Koninkrijk zijn uitgegeven door Palgrave Macmillan en World Scientific Publishing Europe. Contact via

Monalisa Dimalanta is de voormalige voorzitter en CEO van de Energy Regulatory Commission (augustus 2022-augustus 2025). Zij is momenteel columnist bij BusinessWorld, senior partner van PJS Law, hoogleraar aan de Ateneo Law School en adviseur bij het Institute for Climate and Sustainable Cities. Zij was ook voorzitter van de National Renewable Energy Board (Filipijnen) van 2019 tot 2021. Contact via