Onlangs heeft de Congressional Policy and Budget Research Department (CPBRD) vier begrotingsbriefings uitgebracht over de voorgestelde nationale begroting van 2027, met aandacht voor de Filipijnse economie, het middellangetermijn-inkomstenprogramma, de uitgavenbeoordeling en de houdbaarheid van de overheidsschuld. Samen vertellen zij één samenhangend verhaal: de overheid probeert haar fiscale positie te consolideren op een moment dat de groei verzwakt, de inkomstenmobilisatie tegenvalt, de fiscale ruimte kleiner wordt en de financieringskosten van de begroting stijgen.

Om de tweede helft van Charles Dickens' beroemde zin uit A Tale of Two Cities te parafraseren: de timing van deze begroting is "the worst of times."

Het probleem is niet louter de omvang van de voorgestelde begroting van P7.2 biljoen. De belangrijkere vraag is de kwaliteit van de fiscale aanpassing: kan de overheid consolideren zonder economische groei, menselijk kapitaal en sociale rechtvaardigheid te ondermijnen — precies de voorwaarden die nodig zijn om de schuldenlast beheersbaar te houden?

De ambities van de begroting zijn moeilijk te betwisten. Zij belooft betere levens, sterkere gemeenschappen, meer kansen, meer onderwijs, gezondheidszorg en sociale diensten, banen en infrastructuur. De moeilijkheid zit in de context waarin die ambities nu moeten worden gefinancierd, en in het feit dat de fiscale ruimte om ze na te streven juist kleiner wordt terwijl de druk op de begroting toeneemt.

Groeivertraging, kwetsbare inkomsten

De groei is aanzienlijk verzwakt. De reële bbp-groei vertraagde van 5.7% in 2024 naar 4.4% in 2025, terwijl de eerste zes maanden van 2026 slechts 2.6% groei opleverden. Om zelfs de ondergrens van de doelstelling van de overheid van 3.5% voor het hele jaar te halen, zou de economie in de tweede helft met minstens 4.4% moeten groeien. Het eigen model van de CPBRD plaatst de groei voor 2026 op slechts ongeveer 2.3-2.6%.

Dit is van belang omdat inkomsten uiteindelijk afhankelijk zijn van economische activiteit. De inkomsten blijven wel stijgen — van een geraamde P4.8 biljoen in 2026 naar P5.2 biljoen in 2027, P5.5 biljoen in 2028 en P6 biljoen in 2029 — maar niet snel genoeg ten opzichte van de economie om de oorspronkelijk beoogde fiscale ruimte te creëren.

Dat roept een fundamentelere vraag op dan alleen of de overheid meer belastingen moet innen: waarom vangt het belastingstelsel geen groter deel van een groeiende economie af? De CPBRD wijst op een stagnerende belastinginspanning ondanks opeenvolgende beleids- en administratieve hervormingen. Het probleem zit dus niet alleen in de belastingtarieven, maar ook in de belastingadministratie, naleving en het vermogen om een veranderende belastbare grondslag te benutten.

Ook kan de overheid niet vertrouwen op opbrengsten uit privatisering als vervanging van terugkerende inkomsten. De voorgestelde P101.5 miljard in 2027 is eenmalig en kan daarom permanente uitgavenverplichtingen niet duurzaam financieren.

Uitgavenkwesties

Aan de uitgavenzijde bestaat opnieuw zorg. De voorgestelde begroting van P7.2 biljoen ligt 6% hoger dan het niveau van 2026. Maar de samenstelling is veelzeggend. Sociale diensten dalen met 5.5% tot P2.46 biljoen, terwijl economische diensten met 17.8% stijgen tot P1.83 biljoen. Algemene overheidsdiensten nemen toe met 6.5%, defensie met 6.8%, terwijl rentebetalingen op de schuld scherp stijgen met 17.3% tot P1.11 biljoen.

Het contrast is opvallend: de begroting groeit met 6%, maar de schuldente rente stijgt met bijna drie keer dat tempo. Dit is de oplopende prijs van eerdere leningen en hogere financieringskosten, en het laat zien waarom fiscale consolidatie niet simpelweg kan neerkomen op het snijden in uitgaven. De overheid moet bepalen welke uitgaven de hoogste economische en sociale baten opleveren.

Er is een legitiem argument voor uitgaven aan infrastructuur en vervoer, vooral als die de productiviteit verhogen en particuliere investeringen aantrekken. Maar het Congres moet zich afvragen of de hogere toewijzingen die resultaten daadwerkelijk zullen opleveren. Even belangrijk is de vraag waarom de allocaties voor de sociale sector dalen en wie de gevolgen draagt.

De vraag is niet of infrastructuur belangrijker is dan sociale diensten, of omgekeerd. Het is deze vraag: welke combinatie van overheidsuitgaven geeft het land de hoogste groei- en rechtvaardigheidsopbrengst per peso? Dat vereist een beoordeling van de verdelingseffecten van belangrijke uitgavenwijzigingen. Wie profiteert van extra infrastructuur? Wie draagt de vermindering in gezondheids- en onderwijsuitgaven? Welke inkomensgroepen worden geraakt door lagere landbouwsteun? Kunnen bezuinigingen op sociale programma's later grotere fiscale kosten veroorzaken?

Begrotingsrigiditeit

De vier briefings laten ook een dieper structureel probleem zien: de begroting wordt steeds rigider. Verplichte uitgaven zoals personeelskosten, toewijzingen aan lokale overheden en rentebetalingen vertegenwoordigden in 2015 ongeveer 65% van de inkomsten. Tegen 2025 was dat opgelopen tot bijna 82%, en voor 2027 wordt verwacht dat het bijna 89% zal bedragen. De op inkomsten gebaseerde fiscale ruimte krimpt daardoor volgend jaar tot nauwelijks 11%.

De implicatie is ingrijpend. De nationale begroting wordt groter, maar de speelruimte van de regering wordt kleiner. Nog opvallender is dat de CPBRD schat dat het deel van de begroting dat beschikbaar is voor nieuwe en opkomende prioriteiten onder Tier 2 in 2027 kan dalen tot slechts 2.2%. Elke nieuwe prioriteit op het gebied van gezondheid, onderwijs, klimaatverandering, voedselzekerheid, energiezekerheid of defensie zal steeds meer moeten concurreren om een steeds kleinere discretionaire ruimte.

Daarom kan fiscale consolidatie niet betekenen dat verplichte uitgaven simpelweg worden beschermd terwijl wat flexibel is verder wordt ingekrompen. Het Congres moet zich afvragen: zijn alle "verplichte" uitgaven economisch optimaal alleen maar omdat ze verplicht zijn? Rentebetalingen kunnen niet worden verlaagd. Maar personeelsuitgaven kunnen productiever worden gemaakt. Intergouvernementele overdrachten kunnen worden vergezeld van sterkere verantwoording. Automatische appropriatie kan periodiek worden herzien. Subsidies, speciale fondsen, belastinguitgaven, slecht presterende programma's en historische verplichtingen moeten allemaal aan strikte kosten-baten- en prestatiebeoordelingen worden onderworpen.

Herallocatie, geen willekeurige reductie

Het doel moet herallocatie zijn, niet willekeurige reductie. Dat wordt nog urgenter omdat meer uitgeven niet automatisch betekent dat er beter wordt uitgegeven. De CPBRD wijst op hardnekkige zwakheden in de koppeling tussen financiële uitgaven, fysieke prestaties en feitelijke ontwikkelingsresultaten. Een hoge begrotingsuitvoering is niet noodzakelijk bewijs van goede waarde voor geld. In feite lopen ongeveer de helft van de ontwikkelingsindicatoren van het land het risico niet te worden gehaald. Het Congres zou daarom een eenvoudige maar fundamentele vraag moeten stellen: wat kregen de Filipijnen terug voor al die overheidsuitgaven?

Die vraag brengt ons bij de schuld. Ondanks fiscale consolidatie-inspanningen wordt verwacht dat de schuldquote ten opzichte van het bbp zal stijgen van ongeveer 66% in 2026 naar 70.5% in 2028 en 72.9% in 2030. De CPBRD ziet geen onmiddellijke solvabiliteits- of liquiditeitscrisis, maar de middellangetermijnrisico's nemen duidelijk toe. Belangrijker nog: de schuldanalyse laat zien dat economische groei de belangrijkste factor blijft die de schuldquote verlaagt, terwijl de fiscale positie bijzonder kwetsbaar is voor een ongunstige groeischok.

Dat zou één belangrijk punt moeten verduidelijken: lenen op zich is niet slecht. De overheid is van plan in 2027 ongeveer P3.3 biljoen te lenen ondanks een tekort van P1.7 biljoen, grotendeels omdat aflopende verplichtingen moeten worden geherfinancierd. Lenen wordt problematisch wanneer de geleende middelen onvoldoende economische en sociale opbrengsten genereren om toekomstige schuldendienst te ondersteunen.

De echte vraag is dus niet of de overheid leent. Het gaat erom wat zij met het geleende geld doet. Daar komen de vier briefings samen.

Gevaar van foutieve fiscale consolidatie

Foutieve fiscale consolidatie kan zichzelf ondermijnen. Willekeurige bezuinigingen kunnen vandaag het tekort verkleinen, maar morgen infrastructuur, gezondheidszorg, onderwijs, investeringen en potentiële groei verzwakken. Tragere groei betekent vervolgens zwakkere inkomsten, minder fiscale ruimte en een zwaardere schuldenlast. Het antwoord is niet tragere consolidatie, maar betere consolidatie.

Betekenisvolle fiscale consolidatie moet daarom vier onderdelen hebben: begrotingsdiscipline, inkomstenmobilisatie, uitgaven-efficiëntie en bescherming van groei en sociale rechtvaardigheid. Dat betekent: het belastinggebied verbreden en naleving verbeteren in plaats van te sterk te leunen op nieuwe belastingen; belastinguitgaven rationaliseren; uitgaven met lage waarde schrappen in plaats van simpelweg programma's met hoge waarde te korten; aanbesteding, projectselectie en uitvoering versterken; en personeelsuitgaven productiever maken terwijl grotere verantwoording van agentschappen en lokale overheden wordt geëist.

Bovenal betekent het het loslaten van "consolidatie via rekenkunde" — programma's inkorten, projecten uitstellen, agentschappen onder druk zetten, geselecteerde belastingen verhogen en schuld herfinancieren puur om de cijfers passend te maken. Dat is geen structurele consolidatie. Structurele consolidatie creëert permanente fiscale ruimte: zij verhoogt duurzame inkomsten, verbetert de productiviteit van overheidsuitgaven en herverdeelt middelen naar investeringen die potentiële groei verhogen en kwetsbare Filipijnen beschermen.

Fiscale consolidatie moet dus niet betekenen dat de overheid om zichzelf minder groot moet worden. Zij moet betekenen dat het fiscale systeem sterker wordt — met voldoende inkomsten, voldoende flexibiliteit en voldoende geloofwaardigheid om groei te ondersteunen, kwetsbaren te beschermen en de volgende schok te doorstaan. Anders ontdekken we misschien te laat dat we, in een poging een fiscale uitschieter te vermijden, juist daarvoor aan het begroten waren.