Ricardo G. Barcelona および Monalisa Dimalanta 著（第2回）

Meralco、協同組合、および非対称な利益影響

非効率的な系統損失の回収を認めないことの財務的影響は非対称なものとなる。現在の議論は、2021年以来民間配電事業者に対して5.50%、電気協同組合に対してはより高い上限を設定したエネルギー規制委員会（ERC）の上限規定を背景に展開されている。Meralco（マニラ電力会社：マニラ首都圏および周辺州で700万以上の顧客に電力を供給するフィリピン最大の民間配電事業者）は、スループットの約5.68%の系統損失を報告している。効率的な技術的損失およびVATの転嫁措置を考慮した後、効率的に管理されている事業体の直接的な利益への影響は、損失が効率的なベンチマークを上回る供給者とは重大的に異なる。上限は閾値を超える費用を消費者ではなく事業体に負担させるため、すでに上限に近いか上限を超えている事業者が、損失削減に向けた最大の財務的圧力に直面することになる。

電気協同組合（Meralcoのフランチャイズ外の多くの地方および農村地域に電力を供給する組合員出資の配電事業体）は、パフォーマンスにばらつきがあるため、より困難な改革課題を提示している。一部は効率的な公益事業の基準に近い水準で運営されているが、他は高損失、脆弱なガバナンス、限定的な責任体制が複合している。損失が窃電、不適切な経営、またはガバナンスの失敗を反映している場合、それらの費用を無期限に消費者に転嫁すべきではない。ある制度が高損失を完全な費用回収で恒久的に報奨しながら、将来の効率性向上を期待することはできない。

経済的インセンティブが機能してはじめて、財政規律は回復する。ガバナンスの失敗により事業体が持続的に非効率になる場合、破綻は政策上の選択肢として利用可能でなければならない。経営困難の協同組合はリハビリテーション、買収、合併、または再編の対象となり得る。また、脆弱な事業体に融資した貸手は、ヘアカット、債務再編、または資産売却による回収を通じて適切な損失を負担すべきである。したがって、協同組合改革は所有権に関する議論というより、パフォーマンス責任のメカニズムとして捉えるべきである。制度的形態は損失を可視化し、責任を割り当て、消費者に支払いを求める前に修正を可能にしなければならない。

電気協同組合のガバナンス改革

協同組合モデルにおけるガバナンス問題の根源は、所有権と顧客アクセスの混同にある。組合員資格はサービス受給の前提条件であることが多いが、組合員は貨幣化、規律付け、または専門的なガバナンスに効果的に影響を与えるために使用できる譲渡可能な経済的利益を保持していないことが頻繁にある。改革は、顧客の電力受給の権利と株主の所有権を分離すべきである。

信頼できる改革の道筋としては、一方で電力アクセスの権利を尊重し保護しつつ、他方で協同組合の組合員資格を譲渡可能株式に転換し、協同組合を証券取引委員会の規則の下で運営される法人に改編し、既存の企業ガバナンス基準に基づいて適格な取締役会を選出し、これらの取締役会および役員に再建、再編、合併、または売却の決定に対する責任を持たせるべきである。

株主への移行は計画的に管理されるべきである。協同組合員から株主になった者には、実践的な財務指導、基本的な投資家保護、および選択肢に関する明確な情報開示が必要である。ただし、改革の目的は商業的な責任体制であり続けるべきである。株式を売却するか、買収するか、保有するかを最終的に決定するのは、規制当局や政治的アクターではなく株主であるべきである。取締役候補者は、独立性および現代の企業ガバナンスの実践に合致する専門的能力の要件を含む最低限の資格基準を満たすべきである。戦略的決定は、責任ある取締役会および経営陣に委ねられるべきであり、規制当局、地方自治体、または日常的な商業管理ではなく政策監督を役割とする機関に委ねられるべきではない。

再編は残余負債および滞留債務を残すため、移行メカニズムが必要である。これらの負債は、EPIRAの下で創設され、国立電力公社の過去の債務および滞留資産を引き継ぎ清算する国有事業体である電力部門資産負債管理公社（PSALM）に類似した、資産売却および負債解決能力を有する事業体、または期限付きの後継メカニズムにより、定められた期間管理されるべきである。同時に、協同組合の再編が実質的に完了した後、国家電化庁（NEA）の長期的役割は再評価され、進展させるべきである。

EPIRA改革の優先課題

EPIRA（2001年成立の共和国法第9136号）は、発電、送電、配電、および供給の分離、国有発電資産の民営化、および競争のための制度的枠組みの構築により、フィリピンの電力業界を再編した。20年を経て、本分析は一つのEPIRA改革原則に到達する。すなわち、消費者は効率的な供給に対する費用を負担すべきであり、電力供給者および金融機関は回避可能な失敗を負担すべきである。改革議題は5つの優先課題に焦点を当てるべきである。すなわち、ベンチマークベースの損失回収、真の卸電力市場規律、責任ある協同組合の再編、独占のパフォーマンスが機能しない場合の競争的な送電網投資、および受動的な費用承認ではなく市場監視のために構築された規制当局である。

第一に、WESM（卸電力スポット市場：フィリピンの電力取引プラットフォーム。2006年にルソンで稼働を開始し、その後ビサヤ（2011年）およびミンダナオ（2017年）に拡大）は、価格を発見し、供給を効率的に配分し、不適切なパフォーマンスを露呈する卸電力市場として強化されるべきである。改革はメリットオーダーの規律を維持しつつ、透明な信頼性、安全性、または移行目標によって正当化されない限り、配分、価格設定、または参入を歪める介入措置を見直すべきである。したがって、優遇措置はその市場効果に対してテストされるべきである。低コストの再エネ供給がすでに経済的なメリットにより配分を獲得している場合、優遇措置は冗長となり得る。政策的理由で優遇措置が維持される場合、透明な費用影響、送電網の柔軟性計画、および継続的妥当性のための定期審査と組み合わせるべきである。

第二に、クロスオーナーシップおよび市場シェア制限は、同じ規律の視点から見直されるべきである。発電、送電、および配電はすでに構造的に分離されているため、残余する制限は静的制約として維持されるのではなく、ルソン、ビサヤ、およびミンダナオ全域における実際の競争、システム規模、および投資要件に対して定期的に見直され、調整されるべきである。

第三に、送電網投資は信頼性の問題と同様に市場アクセスの問題として扱われるべきである。現行の送電事業者（2009年に25年契約の下で送電網コンセッションを保有するフィリピン国家送電公社：NGCP）が効率的にサービスを提供できない、または提供しない場合、適格な代替送電網投資者/事業者が送電資産の建設および運営を許可されるべきである。これにより、投資を加速しパフォーマンスを向上させる競争圧力が生み出される。フィデル・V・ラモス大統領の下での通信自由化の経験がこの論点を示している。信頼に足る参入は消費者の選択肢を広げ、現行事業者の対応を促し、独占保護が遅延または阻止する可能性のある投資を解放できる。

第四に、ERC改革は市場設計、監視、および執行を裁定から分離すべきである。主として準司法機関として設計された規制当局は、競争的機関の構築、市場行動の監視、および消費者費用に変わる前の失敗の修正という継続的業務には不向きである。独立した規制は、透明なルール、競争的な結果、および政治的または現行事業者による捕捉からの保護に焦点を当てるべきである。

ERCの後継モデルは、制度的規律、技術的能力、および独立性を強調すべきである。金融政策委員会は有用なガバナンスの類推を提供する。明確な権限、専門的基準、およびシステム安定性に対する責任を有する焦点を絞った機関である。電力規制に適用すれば、このモデルはERCに競争的市場機能、エネルギーシステムの回復力、および消費者福祉の責任を負わせ、同時に準司法機能は司法の特別裁判所やフィリピン競争委員会などの適切に権限を与えられた裁定機関に置かれることになる。裁定機能を引き継ぐいかなる機関も、適切な資源、組織、および人員を備えなければならない。

したがって、EPIRAの改正は規制上の整備ではなく、市場の構築として扱われるべきである。各改正項目は、価格発見、配分規律、損失の責任体制、投資の参入、およびリスク配分を改善するかどうかによって評価されるべきであり、消費者保護を現行事業者の別の形態の費用回収に変えてはならない。

危機管理から市場構築へ

小売電力料金が東南アジアで最も高い水準にあるフィリピンは、VAT、料金構成要素、および系統損失回収のメカニズムに関する断発的な論争を超えるべきである。これらの問題は重要であるが、症状に過ぎない。中心的な改革課題は、効率が報われ、非効率が処罰され、消費者が回避可能な失敗のコストから保護される、規律ある市場構築を確立することである。

したがって、実行可能な市場構築は、配分、契約、調達、および投資行動を形成する蓄積された介入措置を見直さなければならない。各介入措置は現在、一つの基本的な問いに対してテストされるべきである。それは市場規律を強化するのか、それとも低パフォーマンスの費用回収を維持するのか？

いくつかの重要な問いを解決する必要がある：
a.) WESMは残余容量の残余市場から、価格発見および容量配分の主要メカニズムへとどのように発展すべきか？
b.) 化石燃料および低炭素技術間の異なる費用構造の利益は、投資家と消費者の間でどのように共有されるべきか？
c.) 機能的なスポット市場が整った後も、資金調達のために厳格な長期供給契約は不可欠か？
d.) 競争的供給調達は意図通り電力コストを削減しているのか、それとも意図せぬ費用および契約上の歪みを生じさせているか？

これらの問いを解決することは不可欠である。なぜなら、周辺のルールが価格発見を歪め、投資シグナルを弱め、または弱い事業者を結果から保護する場合、市場は効率的な結果をもたらせないからである。したがって、EPIRAの改定は、インセンティブを機能させるという実践的な権限を持ち、技術的、財務的、法的、および規制的専門知識によって主導される市場設計の演習として起草されるべきである。

実行順序は計画的であるべきである。効率的な技術的損失のベンチマークを定義する。回避可能な商業的損失の回収を否定する。高損失事業者に信頼できる損失削減計画を要求する。破綻協同組合を再編または統合する。規制監視を裁定から分離する。独占パフォーマンスが不十分な場合、競争的な送電網参入を認める。

最終テストは明確である。市場が機能しない場合に規制し、現行事業者が回避可能な失敗のコストを回収することを可能にしてはならない。送電や配電などの独占部門において、規制は効率を報奨し、回避可能な損失を処罰し、運営上の利益を手頃な電力に転換する、シンプルで透明かつ検証可能な公式を使用すべきである。競争部門においては、政策が価格発見を保護し、非効率的な資産の退出を許容すべきである。

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著者紹介

Ricardo G. Barcelona（FEI、博士）は、英国エネルギー研究所のフェローに選出され、フィリピン・アジア経営大学院の客員教授を務めている。元SBCワーバーグおよびABNアムロ/ロスチャイルド（英国・ロンドン）エネルギー部門長、欧州公益事業のトップレーテッド・アナリスト、および主要なエネルギー民営化グループのメンバーを歴任。画期的な著書『Energy Investment』および『Dynamic Decisions』をそれぞれ英国・ロンドンのPalgrave MacmillanおよびWorld Scientific Publishing Europeから出版。LinkedInで連絡可能。

Monalisa Dimalantaは、エネルギー規制委員会の元委員長兼CEO（2022年8月〜2025年8月）。現在、BusinessWorldのコラムニスト、PJS Lawのシニア・パートナー、アテネオ法科大学院の教授、および気候・持続可能な都市研究所のアドバイザーを務める。2019年から2021年まで国家再生可能エネルギー委員会（フィリピン）の委員長も務めた。LinkedInで連絡可能。