Il Congressional Policy and Budget Research Department (CPBRD) ha recentemente pubblicato quattro note di analisi sul proposto bilancio nazionale 2027, riguardanti l'economia filippina, il programma di entrate di medio termine, la valutazione della spesa e la sostenibilità del debito pubblico. Lette insieme, raccontano un'unica storia coerente: il governo sta tentando di consolidare la propria posizione fiscale in un momento in cui la crescita si indebolisce, la mobilitazione delle entrate delude, lo spazio fiscale si restringe e il costo del finanziamento del bilancio aumenta.

Parafrasando la seconda parte della celebre frase di Charles Dickens in Racconto di due città, i tempi di questo bilancio sono "i tempi più oscuri".

Il problema non è semplicemente la dimensione del bilancio proposto di 7.200 miliardi di pesos. La questione più importante riguarda la qualità dell'aggiustamento fiscale: può il governo consolidare i conti senza minare la crescita economica, il capitale umano e l'equità sociale — le condizioni stesse necessarie per mantenere gestibile il peso del debito?

Le aspirazioni del bilancio sono difficili da contestare. Promette vite migliori, comunità più forti, maggiori opportunità, più istruzione, servizi sanitari e sociali, posti di lavoro e infrastrutture. La difficoltà sta nel contesto in cui tali aspirazioni devono ora essere finanziate, e nel fatto che lo spazio fiscale per perseguirle si sta riducendo proprio mentre le pressioni sul bilancio aumentano.

Crescita in indebolimento, entrate vulnerabili

La crescita si è notevolmente indebolita. La crescita del PIL reale è rallentata dal 5,7% del 2024 al 4,4% del 2025, e nei primi sei mesi del 2026 si è attestata solo al 2,6%. Per raggiungere persino il limite inferiore dell'obiettivo governativo del 3,5% per l'intero anno, l'economia dovrebbe espandersi di almeno il 4,4% nel secondo semestre. Lo stesso modello della CPBRD colloca la crescita 2026 solo tra il 2,3% e il 2,6%.

Questo è rilevante perché le entrate dipendono in ultima analisi dall'attività economica. Le entrate sono ancora in crescita — da una proiezione di 4.800 miliardi di pesos nel 2026 a 5.200 miliardi nel 2027, 5.500 miliardi nel 2028 e 6.000 miliardi nel 2029 — ma non abbastanza rapidamente rispetto all'economia da generare lo spazio fiscale originariamente previsto.

Ciò solleva una domanda più fondamentale rispetto al semplice interrogativo se il governo debba riscuotere più tasse: perché il sistema fiscale non cattura una quota maggiore di un'economia in crescita? La CPBRD segnala uno sforzo fiscale stagnante nonostante le successive riforme di politica e amministrative. Il problema, quindi, non riguarda solo le aliquote fiscali, ma l'amministrazione tributaria, il rispetto degli obblighi e la capacità di intercettare una base imponibile in mutamento.

Il governo non può inoltre contare sui proventi delle privatizzazioni come sostituto delle entrate ricorrenti. I 101,5 miliardi di pesos proposti per il 2027 sono non ricorrenti e pertanto non possono finanziare in modo sostenibile impegni di spesa permanenti.

Problemi di spesa

Il lato della spesa presenta un'altra preoccupazione. Il bilancio proposto di 7.200 miliardi di pesos è superiore del 6% rispetto al livello del 2026, ma la sua composizione è rivelatrice. I servizi sociali calano del 5,5% a 2.460 miliardi di pesos, mentre i servizi economici salgono del 17,8% a 1.830 miliardi. I servizi pubblici generali aumentano del 6,5% e la difesa del 6,8%, mentre i pagamenti di interessi sul debito crescono bruscamente del 17,3% a 1.110 miliardi di pesos.

Il contrasto è sorprendente: il bilancio cresce del 6%, ma gli interessi sul debito aumentano a un ritmo quasi triplo. Questo è il prezzo crescente del indebitamento passato e dei costi di finanziamento più elevati, e illustra perché il consolidamento fiscale non può semplicemente significare tagli alla spesa. Il governo deve determinare quali spese producano i maggiori benefici economici e sociali.

Esiste un argomento legittimo a favore della spesa per infrastrutture e trasporti, soprattutto se questa accresce la produttività e favorisce l'afflusso di investimenti privati. Ma il Congresso dovrebbe chiedersi se gli stanziamenti maggiori produrranno effettivamente tali risultati. Altrettanto importante, dovrebbe interrogarsi sul perché gli stanziamenti per il settore sociale siano in calo e su chi ne sopporti le conseguenze.

La domanda non è se le infrastrutture contino più dei servizi sociali, o viceversa. È questa: quale combinazione di spesa pubblica offre al paese il massimo rendimento in termini di crescita ed equità per ogni peso speso? Ciò richiede una valutazione dell'impatto distributivo dei principali cambiamenti di spesa. Chi beneficia delle infrastrutture aggiuntive? Chi sopporta la riduzione della spesa per sanità e istruzione? Quali gruppi di reddito sono colpiti dal minor sostegno all'agricoltura? I tagli ai programmi sociali potrebbero creare più avanti costi fiscali maggiori?

Rigidità del bilancio

Le quattro note rivelano anche un problema strutturale più profondo: il bilancio sta diventando sempre più rigido. Le spese obbligatorie come i servizi del personale, le allocazioni ai governi locali e gli interessi sul debito rappresentavano circa il 65% delle entrate nel 2015. Entro il 2025 questa quota era salita a quasi l'82%, e si prevede che nel 2027 si avvicini all'89%. Lo spazio fiscale basato sulle entrate si sta conseguentemente restringendo a poco più dell'11% per il prossimo anno.

L'implicazione è profonda: il bilancio nazionale si fa più grande, ma il margine di scelta del governo si restringe. Ancora più sorprendente, la CPBRD stima che la quota di bilancio disponibile per le nuove priorità emergenti nell'ambito del Tier 2 potrebbe scendere a appena il 2,2% nel 2027. Ogni nuova priorità in materia di sanità, istruzione, cambiamento climatico, sicurezza alimentare, sicurezza energetica o difesa dovrà sempre più competere per un'involucro discrezionale in costante riduzione.

Ecco perché il consolidamento fiscale non può significare semplicemente proteggere le spese obbligatorie comprimendo ciò che resta flessibile. Il Congresso dovrebbe chiedersi se tutte le spese "obbligatorie" siano economicamente ottimali solo perché obbligatorie. Gli interessi sul debito non possono essere tagliati, ma le spese del personale possono essere rese più produttive. I trasferimenti intergovernativi possono essere accompagnati da una maggiore responsabilizzazione. Le appropriazioni automatiche possono essere riesaminate periodicamente. Sussidi, fondi speciali, spese fiscali, programmi dal rendimento scarso e impegni ereditati dal passato dovrebbero tutti essere sottoposti a rigorose valutazioni di costi-benefici e di performance.

Riallocazione, non riduzione indiscriminata

L'obiettivo dovrebbe essere la riallocazione, non la riduzione indiscriminata. Tale necessità diventa ancora più urgente perché spendere di più non significa automaticamente spendere meglio. La CPBRD individua debolezze persistenti nel legame tra spesa finanziaria, risultati fisici ed esiti di sviluppo effettivi. Un'elevata utilizzazione del bilancio non è necessariamente prova di buon rapporto qualità-prezzo; di fatto, circa metà degli indicatori di sviluppo del paese risulta a rischio di non essere raggiunta. Il Congresso dovrebbe quindi porsi una domanda semplice ma fondamentale: cosa hanno ottenuto i filippini in cambio di tutta quella spesa pubblica?

Questa domanda conduce al debito. Nonostante gli sforzi di consolidamento fiscale, il rapporto debito/PIL è destinato a salire da circa il 66% nel 2026 al 70,5% nel 2028 e al 72,9% entro il 2030. La CPBRD non ravvisa una crisi immediata di solvibilità o di liquidità, ma i rischi di medio termine stanno chiaramente aumentando. Soprattutto, la sua analisi del debito mostra che la crescita economica resta la principale forza in grado di ridurre il rapporto debito/PIL, mentre la posizione fiscale è particolarmente vulnerabile a uno shock di crescita avverso.

Questo dovrebbe chiarire un punto importante: l'indebitamento in sé non è negativo. Il governo prevede di prendere a prestito circa 3.300 miliardi di pesos nel 2027 nonostante un disavanzo di 1.700 miliardi, in gran parte perché deve rifinanziare obbligazioni in scadenza. L'indebitamento diventa problematico quando i fondi presi a prestito non generano rendimenti economici e sociali sufficienti a sostenere il futuro servizio del debito. Dunque, la vera questione non è se il governo si indebiti — ma cosa faccia con il denaro preso a prestito. È qui che le quattro note convergono.

Il pericolo di un consolidamento fiscale mal congegnato

Un consolidamento fiscale mal congegnato può rivelarsi autolesionistico. Tagli indiscriminati possono ridurre il disavanzo oggi, ma indebolire domani infrastrutture, sanità, istruzione, investimenti e crescita potenziale. Una crescita più lenta comporta quindi entrate più deboli, meno spazio fiscale e un peso del debito più gravoso. La risposta non è un consolidamento più lento — è un consolidamento migliore.

Un consolidamento fiscale significativo dovrebbe pertanto avere quattro componenti: disciplina fiscale, mobilitazione delle entrate, efficienza della spesa e protezione della crescita e dell'equità sociale. Ciò significa ampliare la base imponibile e migliorare il rispetto degli obblighi fiscali anziché fare eccessivo affidamento su nuove tasse; razionalizzare le spese fiscali; eliminare la spesa a basso valore anziché tagliare semplicemente i programmi ad alto valore; rafforzare appalti, selezione dei progetti e attuazione; rendere più produttive le spese del personale esigendo al contempo una maggiore responsabilizzazione da parte di agenzie ed enti locali.

Soprattutto, significa abbandonare il "consolidamento per aritmetica" — tagliare programmi, rinviare progetti, comprimere le agenzie, aumentare imposte selezionate e rifinanziare il debito solo per far tornare i conti. Non si tratta di consolidamento strutturale. Il consolidamento strutturale crea spazio fiscale permanente: genera entrate durevoli, migliora la produttività della spesa pubblica e rialloca le risorse verso investimenti che accrescono la crescita potenziale e proteggono i filippini più vulnerabili.

Il consolidamento fiscale non dovrebbe quindi significare ridurre le dimensioni del governo per il gusto di farlo. Dovrebbe significare rendere più forte il sistema fiscale — con entrate, flessibilità e credibilità sufficienti a sostenere la crescita, proteggere i vulnerabili e reggere al prossimo shock. Altrimenti, il paese potrebbe scoprire troppo tardi che, cercando di evitare un collasso fiscale, ne ha in realtà predisposto uno.

Sull'autore: Diwa C. Guinigundo è ex vicedirettore generale per il Setore Monetario ed Economico della Bangko Sentral ng Pilipinas (BSP). Ha servito la BSP per 41 anni. Dal 2001 al 2003 è stato direttore esecutivo supplente presso il Fondo Monetario Internazionale a Washington, DC. È pastore anziano della Fullness of Christ International Ministries di Mandaluyong.

Fonte: Bworldonline