(Partie 2)

Dans ma précédente chronique, j'ai évoqué la récente étude du Philippine Institute for Development Studies (PIDS), « How Energy Secure is the Philippines? », rédigée par Dr Adoracion Navarro et ses co-auteurs, et présentée lors d'un forum de politique publique intitulé « Energy Security in the Age of Renewables: Is the Philippines Ready for the Energy Transition? ». L'étude proposait un cadre élargi de mesure de la sécurité énergétique, allant au-delà des préoccupations traditionnelles d'abordabilité, d'accessibilité et de fiabilité en y ajoutant la suffisance, la résilience et la durabilité. Elle proposait également des indicateurs et des prévisions pour suivre et évaluer les performances du pays dans ces dimensions.

Les enjeux sont considérables. Les Philippines dépendent depuis longtemps fortement des combustibles fossiles importés — au premier rang desquels le charbon, qui représente encore la plus grande part de la production d'électricité — exposant les consommateurs aux fluctuations des prix mondiaux. Les ménages et les entreprises philippins paient également parmi les tarifs d'électricité les plus élevés d'Asie du Sud-Est, un frein persistant à la compétitivité de l'industrie locale.

Après la présentation de l'étude, des représentants du Department of Energy (DoE), de l'Energy Regulatory Commission (ERC) et du secteur privé (First Gen) ont partagé leurs points de vue sur les conclusions. Il y a eu peu de désaccord sur le cadre lui-même. La discussion s'est plutôt portée sur ce que fait chaque acteur pour renforcer la sécurité énergétique, ainsi que sur les défis et les arbitrages qui en découlent.

Les réactions se répartissent en trois perspectives principales : la planification, la régulation et l'industrie.

Planification. Le DoE a résumé ses objectifs politiques et programmatiques dans l'acronyme ARC : Access to Affordable Energy, Reliability and Resiliency, et Clean and Sustainable Energy (accès à une énergie abordable, fiabilité et résilience, énergie propre et durable). Il a mis en correspondance les initiatives gouvernementales en cours avec les lacunes dans chaque dimension de la sécurité énergétique, démontrant ainsi que les programmes publics couvrent déjà le cadre élargi.

Sur la suffisance, le DoE s'engage à clarifier le cadre d'investissement afin de rendre attrayants pour les investisseurs l'exploration et le développement des ressources indigènes. Sur la fiabilité, il finalise le Smart and Green Grid Plan pour assurer la mise en œuvre opportune des projets de transport d'électricité soutenant la transition vers un avenir énergétique propre. Sur la résilience, il étudie la création de réserves stratégiques de pétrole. Sur l'abordabilité, il fait avancer des réformes visant à promouvoir la concurrence sur le marché de l'électricité, à accélérer l'intégration des énergies renouvelables et à soutenir la transition vers des transports plus propres. Sur l'accessibilité, il a cité le Microgrid Systems Act de 2022 comme mécanisme pour accélérer l'électrification des zones mal desservies ou non desservies. Sur la durabilité, le DoE s'engage à généraliser les mécanismes de finance verte et à encourager des choix énergétiques plus propres.

Régulation. L'ERC a insisté sur la réalisation d'une transition au moindre coût, soulignant que les prix de l'électricité devraient refléter non seulement les coûts réels, mais aussi l'efficacité économique. Côté offre, le DoE et l'ERC mettent en œuvre le Competitive Selection Process pour les contrats d'approvisionnement des distributeurs desservant le marché captif. Pour les énergies renouvelables, ils continuent de mettre en œuvre le Green Energy Auction Program, dans le cadre duquel les développeurs d'énergies renouvelables se disputent des contrats d'approvisionnement soumis à un plafond de prix. Côté demande, l'ERC souhaite opérationnaliser davantage le Retail Competition and Open Access jusqu'au niveau des ménages.

Industrie. Le représentant de First Gen a averti que se concentrer principalement sur l'abordabilité est trop restrictif. Le pays, a-t-il soutenu, a la possibilité de rechercher une plus grande autosuffisance et durabilité énergétiques sans compromettre la fiabilité. La géothermie, par exemple, reste sous-estimée alors qu'elle est l'une des rares sources renouvelables capables de fournir une puissance de base continue, jour et nuit. Les Philippines figurent en fait parmi les premiers producteurs mondiaux d'énergie géothermique, ce qui rend la sous-utilisation de cette ressource indigène d'autant plus lourde de conséquences pour la sécurité énergétique. Le défi consiste à lever les obstacles qui continuent de décourager l'investissement.

Interrogé sur les besoins du pays à ce stade, le représentant de l'industrie a souligné l'importance d'équilibrer les technologies afin de mieux exploiter le surcroît de capacité solaire diurne actuel. Il a également souligné la nécessité d'accorder davantage d'attention à la géographie : les ressources renouvelables, les centres de demande et les infrastructures de transport d'électricité sont inégalement répartis dans l'archipel, ce qui exige une planification rigoureuse de la capacité et des décisions d'investissement stratégiques. Si la régulation est devenue de plus en plus robuste, a-t-il noté, il reste nécessaire de renforcer la communication, la collaboration et la planification coordonnée dans l'ensemble du secteur.

Que suggèrent donc ces discussions ?

Ma première réflexion revient à la question posée dans ma précédente chronique : la sécurité énergétique, pour quoi faire ? Tout au long du forum, un large accord s'est dégagé sur l'objectif de renforcer la sécurité énergétique, et la discussion s'est donc concentrée sur l'amélioration de chacune de ses dimensions. Pourtant, le but développemental plus large que la sécurité énergétique doit servir a été relativement peu abordé.

Au regard du contexte réglementaire philippin, cela n'a rien de surprenant. Le cadre institutionnel existant du pays reflète largement la philosophie qui prévalait lors de l'adoption de l'Electric Power Industry Reform Act (EPIRA) — promulguée en 2001 pour restructurer et privatiser le secteur électrique : établir un marché efficient de l'électricité, attirer les investissements, fournir des infrastructures fiables, et le développement suivra largement. Dans ce paradigme, la sécurité énergétique devient naturellement une fin en soi.

Mais les défis de développement auxquels le pays fait face aujourd'hui devraient nous amener à remettre en question cette hypothèse. La transition énergétique devrait avancer de pair avec un programme national plus large comprenant la reconstruction de l'industrie manufacturière, le développement des minéraux critiques, l'expansion des industries numériques, le renforcement de la souveraineté énergétique et la création de meilleurs emplois. Ces ambitions ont d'importantes implications sur le type de système électrique que les Philippines devraient construire. La planification énergétique devrait donc être guidée non seulement par la demande projetée fondée sur l'économie actuelle, mais aussi par les exigences de l'économie que le pays souhaite créer.

Cela mène à une seconde réflexion : le rôle de l'État. Comme je l'ai reconnu dans ma précédente chronique, le gouvernement joue un rôle important dans la production d'informations en tant que bien public — mais l'information n'est qu'une dimension du rôle de l'État. Si la sécurité énergétique est comprise comme étant au service d'une stratégie de développement plus large, alors le rôle du gouvernement ne peut se limiter à faciliter les marchés ou à corriger leurs défaillances. Les marchés sont indispensables pour mobiliser l'investissement, favoriser l'innovation et répondre aux signaux de prix. Mais ils ne peuvent déterminer ce que le système énergétique national cherche en définitive à accomplir. Il s'agit là d'une fonction stratégique de l'État.

Le gouvernement doit énoncer des objectifs à long terme, coordonner des investissements qu'aucun acteur seul ne peut entreprendre, construire des infrastructures et des institutions habilitantes, soutenir l'apprentissage technologique et garantir que les investissements énergétiques d'aujourd'hui font avancer les objectifs de développement de demain. En ce sens, le gouvernement ne se contente pas de faire fonctionner les marchés plus efficacement ; il fournit une orientation stratégique et contribue à aligner l'évolution des marchés de l'énergie sur les objectifs de développement à long terme du pays.

La transition juste acquiert elle aussi un sens plus large. Il ne s'agit pas seulement de réduire les émissions de carbone tout en protégeant les travailleurs et les communautés concernés. Il s'agit aussi de faire en sorte que la transition elle-même devienne un moteur de développement : construire des capacités industrielles nationales, créer des emplois productifs, renforcer les chaînes d'approvisionnement locales, favoriser l'apprentissage technologique et réduire la dépendance stratégique aux carburants et technologies importés.

La sécurité énergétique, les énergies renouvelables et la transition juste ne sont donc pas des agendas politiques distincts. Elles constituent des composantes mutuellement renforçantes d'une stratégie nationale de développement plus large. Le défi ne consiste pas simplement à construire un système énergétique plus propre et plus sûr, mais à en construire un capable de soutenir adéquatement la transformation structurelle de l'économie philippine.

Nepomuceno Malaluan est cofondateur et administrateur d'Action for Economic Reforms, et membre de son Industrial Policy Team.