Le Congressional Policy and Budget Research Department (CPBRD) a récemment publié quatre notes budgétaires sur le projet de budget national 2027, portant sur l'économie philippine, le programme de recettes à moyen terme, l'évaluation des dépenses et la viabilité de la dette publique. Lues ensemble, elles racontent une histoire cohérente : le gouvernement tente de consolider sa position budgétaire à un moment où la croissance s'affaiblit, où la mobilisation des recettes déçoit, où l'espace budgétaire se rétrécit et où le coût du financement du budget augmente.

En paraphrasant la seconde partie de la célèbre phrase de Charles Dickens dans Un conte de deux cités, le moment choisi pour ce budget est « la pire des époques ».

Le problème ne réside pas simplement dans la taille du projet de budget de 7 200 milliards de pesos. La question la plus importante est celle de la qualité de l'ajustement budgétaire : le gouvernement peut-il consolider sans miner la croissance économique, le capital humain et l'équité sociale — les conditions mêmes nécessaires pour maintenir le fardeau de la dette à un niveau gérable ?

Les aspirations du budget sont difficiles à contester. Il promet de meilleures vies, des communautés plus solides, davantage d'opportunités, plus d'éducation, de services de santé et sociaux, des emplois et des infrastructures. La difficulté tient au contexte dans lequel ces aspirations doivent désormais être financées, ainsi qu'au fait que la marge budgétaire pour les poursuivre devient plus limitée alors même que les pressions sur le budget s'intensifient.

Croissance affaiblie, recettes vulnérables

La croissance s'est considérablement affaiblie. La croissance du PIB réel est passée de 5,7 % en 2024 à 4,4 % en 2025, et les six premiers mois de 2026 n'ont affiché qu'une croissance de 2,6 %. Pour atteindre ne serait-ce que la borne inférieure de l'objectif gouvernemental de 3,5 % pour l'année entière, l'économie devrait progresser d'au moins 4,4 % au second semestre. Le propre modèle de la CPBRD situe la croissance 2026 à seulement environ 2,3 à 2,6 %.

Cela importe car les recettes dépendent en fin de compte de l'activité économique. Les recettes augmentent toujours — d'un montant projeté de 4 800 milliards de pesos en 2026 à 5 200 milliards en 2027, 5 500 milliards en 2028 et 6 000 milliards en 2029 — mais pas assez rapidement par rapport à l'économie pour générer l'espace budgétaire initialement envisagé.

Cela soulève une question plus fondamentale que de savoir si le gouvernement doit percevoir davantage d'impôts : pourquoi le système fiscal ne capte-t-il pas une part plus grande d'une économie en croissance ? La CPBRD pointe un effort fiscal stagnant malgré des réformes politiques et administratives successives. Le problème n'est donc pas seulement celui des taux d'imposition, mais aussi de l'administration fiscale, de l'observation des règles et de la capacité à capter une assiette imposable en mutation.

Le gouvernement ne peut pas non plus compter sur les produits des privatisations pour remplacer les recettes récurrentes. Les 101,5 milliards de pesos proposés en 2027 sont non récurrents et ne peuvent donc financer de manière durable des engagements de dépenses permanents.

Questions relatives aux dépenses

Le volet des dépenses soulève une autre préoccupation. Le projet de budget de 7 200 milliards de pesos est supérieur de 6 % au niveau de 2026, mais sa composition est révélatrice. Les services sociaux diminuent de 5,5 % pour s'établir à 2 460 milliards de pesos, tandis que les services économiques augmentent de 17,8 % pour atteindre 1 830 milliards. Les services publics généraux progressent de 6,5 % et la défense de 6,8 %, tandis que les paiements d'intérêts de la dette bondissent de 17,3 % à 1 110 milliards de pesos.

Le contraste est frappant : le budget progresse de 6 %, mais les intérêts de la dette augmentent à près de trois fois ce rythme. C'est le prix croissant des emprunts passés et de la hausse des coûts de financement, ce qui illustre pourquoi la consolidation budgétaire ne peut pas se réduire à une simple réduction des dépenses. Le gouvernement doit déterminer quelles dépenses produisent les bénéfices économiques et sociaux les plus élevés.

Il existe un argument légitime en faveur des dépenses d'infrastructure et de transport, surtout si elles rehaussent la productivité et attirent l'investissement privé. Mais le Congrès devrait se demander si les allocations accrues produiront réellement ces résultats. Tout aussi important, il devrait s'interroger sur les raisons du déclin des allocations au secteur social et sur ceux qui en subissent les conséquences.

La question n'est pas de savoir si les infrastructures comptent plus que les services sociaux, ou l'inverse. Elle est la suivante : quelle combinaison de dépenses publiques offre au pays le meilleur rendement en croissance et en équité par peso ? Cela exige une évaluation de l'impact distributif des principaux changements de dépenses. Qui bénéficie des infrastructures supplémentaires ? Qui supporte la réduction des dépenses de santé et d'éducation ? Quels groupes de revenus sont affectés par la baisse du soutien à l'agriculture ? Des coupes dans les programmes sociaux pourraient-elles engendrer plus tard des coûts budgétaires plus importants ?

Rigidité budgétaire

Les quatre notes révèlent aussi un problème structurel plus profond : le budget devient de plus en plus rigide. Les dépenses obligatoires telles que les services du personnel, les allocations aux collectivités locales et les intérêts de la dette représentaient environ 65 % des recettes en 2015. En 2025, cette part était montée à près de 82 %, et elle devrait approcher 89 % en 2027. L'espace budgétaire adossé aux recettes se réduit par conséquent à peine 11 % pour l'année prochaine.

L'implication est profonde : le budget national grossit, mais la marge de choix du gouvernement rétrécit. Plus frappant encore, la CPBRD estime que la part du budget disponible pour les priorités nouvelles et émergentes au titre du Tier 2 pourrait tomber à seulement 2,2 % en 2027. Chaque nouvelle priorité — santé, éducation, changement climatique, sécurité alimentaire, sécurité énergétique ou défense — devra de plus en plus se disputer une enveloppe discrétionnaire toujours plus réduite.

C'est pourquoi la consolidation budgétaire ne peut pas consister à simplement protéger les dépenses obligatoires tout en comprimant ce qui reste flexible. Le Congrès devrait se demander si toutes les dépenses « obligatoires » sont économiquement optimales du simple fait qu'elles sont obligatoires. Les intérêts de la dette ne peuvent être réduits, mais les dépenses de personnel peuvent être rendues plus productives. Les transferts intergouvernementaux peuvent être assortis d'une redevabilité renforcée. Les appropriations automatiques peuvent être réexaminées périodiquement. Subventions, fonds à objet spécial, dépenses fiscales, programmes peu performants et engagements hérités devraient tous faire l'objet d'évaluations rigoureuses de coûts-bénéfices et de performance.

Réaffectation, et non réduction indiscriminée

L'objectif devrait être la réaffectation, et non une réduction indiscriminée. Cela devient d'autant plus urgent que dépenser davantage ne signifie pas automatiquement dépenser mieux. La CPBRD relève des faiblesses persistantes dans le lien entre les dépenses financières, les réalisations physiques et les résultats effectifs en matière de développement. Un taux élevé d'utilisation du budget n'est pas nécessairement la preuve d'un bon rapport qualité-prix ; de fait, environ la moitié des indicateurs de développement du pays seraient menacés de ne pas être atteints. Le Congrès devrait donc poser une question simple mais fondamentale : qu'ont obtenu les Philippins en échange de toutes ces dépenses publiques ?

Cette question mène à la dette. Malgré les efforts de consolidation budgétaire, le ratio dette/PIB devrait passer d'environ 66 % en 2026 à 70,5 % en 2028 et 72,9 % d'ici 2030. La CPBRD n'entrevoit pas de crise immédiate de solvabilité ou de liquidité, mais les risques à moyen terme augmentent clairement. Plus important encore, son analyse de la dette montre que la croissance économique demeure la principale force réduisant le ratio d'endettement, tandis que la position budgétaire est particulièrement vulnérable à un choc de croissance défavorable.

Cela devrait trancher un point important : emprunter n'est pas mauvais en soi. Le gouvernement prévoit d'emprunter environ 3 300 milliards de pesos en 2027 malgré un déficit de 1 700 milliards, essentiellement parce qu'il doit refinancer des obligations arrivant à échéance. L'emprunt devient problématique lorsque les fonds empruntés ne génèrent pas de rendements économiques et sociaux suffisants pour assurer le futur service de la dette. Ainsi, la véritable question n'est pas de savoir si le gouvernement emprunte — c'est ce qu'il fait de l'argent emprunté. C'est là que convergent les quatre notes.

Le danger d'une consolidation budgétaire défectueuse

Une consolidation budgétaire défectueuse peut se révéler contre-productive. Des coupes indiscriminées peuvent réduire le déficit aujourd'hui mais affaiblir demain les infrastructures, la santé, l'éducation, l'investissement et la croissance potentielle. Une croissance plus lente signifie alors des recettes plus faibles, moins d'espace budgétaire et un fardeau de la dette plus difficile à porter. La réponse n'est pas une consolidation plus lente — c'est une meilleure consolidation.

Une consolidation budgétaire véritable devrait donc comporter quatre volets : discipline budgétaire, mobilisation des recettes, efficacité des dépenses et protection de la croissance et de l'équité sociale. Cela signifie élargir l'assiette fiscale et améliorer l'observation des règles plutôt que de compter excessivement sur de nouveaux impôts ; rationaliser les dépenses fiscales ; éliminer les dépenses à faible valeur plutôt que de simplement couper les programmes à forte valeur ; renforcer les marchés publics, la sélection et la mise en œuvre des projets ; et rendre les dépenses de personnel plus productives tout en exigeant une plus grande redevabilité des agences et des collectivités locales.

Surtout, cela signifie abandonner la « consolidation par l'arithmétique » — couper des programmes, différer des projets, étrangler les agences, relever certains impôts et refinancer la dette simplement pour que les chiffres tombent juste. Ce n'est pas une consolidation structurelle. La consolidation structurelle crée un espace budgétaire permanent : elle accroît des recettes durables, améliore la productivité des dépenses publiques et réaffecte les ressources vers des investissements qui rehaussent la croissance potentielle et protègent les Philippins vulnérables.

La consolidation budgétaire ne devrait donc pas consister à réduire la taille de l'État pour le principe. Elle devrait consister à renforcer le système budgétaire — avec suffisamment de recettes, suffisamment de flexibilité et suffisamment de crédibilité pour soutenir la croissance, protéger les plus vulnérables et résister au prochain choc. Sinon, le pays risque de découvrir trop tard qu'en tentant d'éviter une explosion budgétaire, il aura établi son budget en vue d'une telle explosion.

À propos de l'auteur : Diwa C. Guinigundo est l'ancien gouverneur adjoint chargé du secteur monétaire et économique de la Bangko Sentral ng Pilipinas (BSP). Il a servi la BSP pendant 41 ans. De 2001 à 2003, il a été directeur exécutif suppléant au Fonds monétaire international à Washington, DC. Il est le pasteur principal de la Fullness of Christ International Ministries à Mandaluyong.

Source : Bworldonline