Por Ricardo G. Barcelona y Monalisa Dimalanta

(Parte 2)

Meralco, las cooperativas y el impacto asimétrico en las utilidades

El impacto financiero de no permitir pérdidas ineficientes del sistema será asimétrico. El debate actual está enmarcado por topes fijados por la Energy Regulatory Commission (ERC) de 5.50% desde 2021 para las distribuidoras privadas y límites más altos para las cooperativas eléctricas. Meralco — Manila Electric Company, la mayor distribuidora privada del país, que atiende a más de siete millones de clientes en Metro Manila y las provincias cercanas — ha reportado pérdidas del sistema de aproximadamente 5.68% del volumen transportado. Tras reconocer las pérdidas técnicas eficientes y el tratamiento de traslado del IVA, la exposición inmediata a las ganancias de las utilidades bien administradas es sustancialmente distinta de la de los proveedores cuyas pérdidas superan los parámetros eficientes.

Las cooperativas eléctricas presentan el reto de reforma más difícil porque el desempeño es desigual. Algunas operan cerca de los estándares de una utilidad eficiente; otras combinan pérdidas elevadas, gobernanza débil y limitada rendición de cuentas. Cuando las pérdidas reflejan robo, mala administración o fallas de gobernanza, esos costos no deben trasladarse indefinidamente a los consumidores.

Un sistema no puede premiar permanentemente las pérdidas altas con recuperación total de costos y esperar que luego surja la eficiencia.

La disciplina financiera solo se restablece cuando operan los incentivos económicos. Cuando una falla de gobernanza vuelve persistentemente ineficiente a una utilidad, el fracaso debe ser un resultado posible de la política: las cooperativas en dificultades pueden ser rehabilitadas, adquiridas, fusionadas o reestructuradas, y los prestamistas que financiaron entidades débiles deben asumir las pérdidas correspondientes mediante quitas, reestructuración de deuda o recuperación por venta de activos.

Por eso la reforma de las cooperativas debe verse menos como un debate sobre propiedad y más como un mecanismo de rendición de cuentas por desempeño: la forma institucional debe hacer visibles las pérdidas, asignar responsabilidades y permitir correcciones antes de que se pida a los consumidores pagar.

Reforma de gobernanza para las cooperativas eléctricas

La raíz del problema de gobernanza en el modelo cooperativo es la confusión entre propiedad y acceso del cliente. La membresía suele ser un requisito para recibir el servicio, pero con frecuencia los miembros no poseen un interés económico transferible que pueda monetizarse, disciplinarse o utilizarse para influir de forma efectiva en una gobernanza profesional. La reforma debe separar el derecho de los clientes a recibir electricidad de los derechos de propiedad de los accionistas.

Una vía creíble de reforma, por un lado, respetaría y protegería el derecho de acceso a la electricidad y, por otro, convertiría la membresía cooperativa en acciones transferibles, transformaría las cooperativas en corporaciones regidas por las normas de la Securities and Exchange Commission, elegiría juntas calificadas bajo los estándares vigentes de gobierno corporativo y haría responsables a esas juntas y a sus funcionarios por decisiones de saneamiento, reestructuración, fusión o venta.

La transición de los accionistas debe gestionarse deliberadamente. Los miembros de cooperativas que pasen a ser accionistas necesitarán orientación financiera práctica, protección básica al inversionista y divulgación clara de sus opciones, pero el objetivo de la reforma debe seguir siendo la rendición de cuentas comercial: los accionistas, no los reguladores ni los actores políticos, deberían decidir en última instancia si venden, adquieren o mantienen sus acciones.

Los candidatos a la junta deben cumplir estándares mínimos de calificación, incluidos requisitos de independencia y competencia profesional coherentes con las prácticas modernas de gobierno corporativo.

Las decisiones estratégicas deben recaer en juntas y equipos directivos responsables, no en reguladores, unidades de gobierno local o agencias cuya función debería ser la supervisión de políticas y no la gestión comercial cotidiana.

Se necesita un mecanismo de transición porque la reestructuración dejará pasivos residuales y obligaciones atrapadas. Esos pasivos deberían administrarse durante un período definido por una entidad con capacidad para vender activos y resolver pasivos, similar a la Power Sector and Assets Liabilities Management (PSALM) Corp. o a un mecanismo sucesor con plazo determinado, mientras se reevalúa y evoluciona el papel de largo plazo de la National Electrification Administration (NEA) una vez que la reestructuración cooperativa esté sustancialmente completa.

Prioridades de reforma de la EPIRA

El análisis lleva a un principio de reforma de la EPIRA: los consumidores deben financiar la entrega eficiente, mientras que los proveedores de energía y los financiadores asumen los fracasos evitables. La agenda de reforma debe centrarse en cinco prioridades: recuperación de pérdidas con referencia a parámetros, verdadera disciplina del mercado mayorista, reestructuración responsable de cooperativas, inversión competitiva en la red cuando falle el desempeño monopólico, y un regulador diseñado para supervisar el mercado y no para aprobar costos de forma pasiva.

Primero, el WESM debe fortalecerse como un mercado mayorista que descubre precios, despacha la oferta con eficiencia y expone el mal desempeño. La reforma debe preservar la disciplina del orden de mérito, al tiempo que revisa las intervenciones que distorsionan el despacho, los precios o la entrada, salvo que puedan justificarse por objetivos transparentes de confiabilidad, seguridad o transición. Por ello, las reglas preferenciales deben evaluarse por su efecto en el mercado. Cuando la oferta renovable de bajo costo ya gana el despacho por mérito económico, la preferencia puede ser redundante. Cuando se mantiene por razones de política, debe ir acompañada de un impacto de costo transparente, planificación de flexibilidad de la red y revisión periódica de su pertinencia.

Segundo, las restricciones de participación cruzada y de cuota de mercado deben revisarse con la misma lógica de disciplina. Dado que generación, transmisión y distribución ya están estructuralmente separadas, los límites restantes deben revisarse y calibrarse regularmente en función de la competencia real, la escala del sistema y las necesidades de inversión en Luzón, Visayas y Mindanao, en lugar de mantenerse como restricciones estáticas.

Tercero, la inversión en la red debe tratarse tanto como un asunto de confiabilidad como de acceso al mercado. Cuando el operador de transmisión incumbente — la National Grid Corporation of the Philippines (NGCP), que tiene la concesión de la red desde 2009 bajo un acuerdo de 25 años — no puede o no presta el servicio con eficiencia, debe permitirse a inversionistas/operadores alternativos calificados construir y operar activos de transmisión, creando presión competitiva que pueda acelerar la inversión y mejorar el desempeño. La experiencia de liberalización de las telecomunicaciones bajo el presidente Fidel V. Ramos ilustra el punto: una entrada creíble puede ampliar la elección del consumidor, forzar una respuesta del incumbente y destrabar inversiones que la protección monopólica puede retrasar o impedir.

Cuarto, la reforma de la ERC debe separar el diseño del mercado, la supervisión y la aplicación de las normas de la función adjudicadora. Un regulador diseñado principalmente como un órgano cuasi judicial es poco apto para el trabajo continuo de construir instituciones competitivas, monitorear la conducta del mercado y corregir fallas antes de que se conviertan en costos para el consumidor. La regulación independiente debe centrarse en reglas transparentes, resultados competitivos y protección frente a la captura política o del incumbente.

Un modelo sucesor para la ERC debe enfatizar la disciplina institucional, la competencia técnica y la independencia. El Monetary Board ofrece una analogía útil de gobernanza: un organismo focalizado con un mandato claro, estándares profesionales y responsabilidad por la estabilidad del sistema. Aplicado a la regulación eléctrica, ese modelo haría que la ERC responda por el funcionamiento competitivo del mercado, la resiliencia del sistema energético y el bienestar del consumidor, mientras que las funciones cuasi judiciales quedarían en órganos adjudicadores debidamente facultados, como los tribunales especiales del Poder Judicial o la Philippine Competition Commission. Toda institución que herede funciones adjudicadoras debe contar con recursos, organización y personal adecuados.

Por tanto, la enmienda de la EPIRA debe tratarse como arquitectura de mercado, no como simple administración regulatoria. Cada enmienda debe juzgarse por si mejora el descubrimiento de precios, la disciplina del despacho, la rendición de cuentas por pérdidas, la entrada de inversión y la asignación de riesgos, sin convertir la protección del consumidor en otra forma de recuperación de costos para el incumbente.

De la gestión de crisis a la arquitectura de mercado

Filipinas debe ir más allá de las disputas episódicas sobre el IVA, los componentes tarifarios y la mecánica de la recuperación de pérdidas del sistema. Esos temas importan, pero son síntomas. El desafío central de la reforma es construir una arquitectura de mercado disciplinada en la que la eficiencia se recompense, la ineficiencia se penalice y los consumidores estén protegidos del costo de los fracasos evitables.

Por ello, una arquitectura viable debe revisar las intervenciones acumuladas que moldean el despacho, la contratación, las adquisiciones y el comportamiento inversor. Cada intervención debe evaluarse ahora con una sola pregunta ejecutiva: ¿fortalece la disciplina del mercado o preserva la recuperación de costos para el bajo desempeño?

a.) ¿Cómo debe evolucionar el WESM desde un mercado residual para volúmenes excedentes hacia el mecanismo principal de descubrimiento de precios y asignación de volúmenes?

b.) ¿Cómo deben compartirse entre inversionistas y consumidores los beneficios de distintas estructuras de costos entre tecnologías fósiles y de bajo carbono?

c.) ¿Siguen siendo indispensables los contratos rígidos de suministro a largo plazo para atraer capital una vez que existe un mercado spot funcional?

d.) ¿La contratación competitiva de suministro está reduciendo los costos de energía como se esperaba, o está generando distorsiones no deseadas de costos y contratación?

Resolver esas preguntas es esencial porque el mercado no puede entregar resultados eficientes si las reglas circundantes distorsionan el descubrimiento de precios, atenúan las señales de inversión o protegen a operadores débiles de las consecuencias. La revisión de la EPIRA debe redactarse, por tanto, como un ejercicio de diseño de mercado, liderado por experiencia técnica, financiera, legal y regulatoria, con el mandato práctico de hacer que los incentivos funcionen.

La secuencia debe ser deliberada: definir parámetros eficientes de pérdidas técnicas; negar la recuperación de pérdidas comerciales evitables; exigir planes creíbles de reducción de pérdidas a los operadores con altos niveles de pérdidas; reestructurar o consolidar cooperativas en dificultades; separar la supervisión regulatoria de la adjudicación; y permitir la entrada competitiva a la red cuando el desempeño monopólico sea insuficiente.

La prueba final es simple: regular los mercados cuando fallen; no permitir que los incumbentes recuperen el costo de fracasos evitables. En segmentos monopólicos como transmisión y distribución, la regulación debe usar fórmulas simples, transparentes y verificables que premien la eficiencia, penalicen las pérdidas evitables y conviertan las ganancias operativas en energía asequible. En segmentos competitivos, la política debe proteger el descubrimiento de precios y permitir la salida de los activos ineficientes.

Ricardo G. Barcelona, FEI, PhD, fue elegido miembro del Energy Institute, Reino Unido, y profesor adjunto en el Asian Institute of Management, Filipinas. Fue director de energía en SBC Warburg y ABN Amro/Rothschild, Londres, Reino Unido, analista destacado de European Utilities y miembro del principal grupo de privatización energética. Es autor de libros innovadores — Energy Investment and Dynamic Decisions — publicados respectivamente en Londres, Reino Unido, por Palgrave Macmillan y World Scientific Publishing Europe. Contáctelo a través de

Monalisa Dimalanta es la ex presidenta y CEO de la Energy Regulatory Commission (agosto de 2022-agosto de 2025). Actualmente es columnista de BusinessWorld, socia principal de PJS Law, profesora de la Ateneo Law School y asesora del Institute for Climate and Sustainable Cities. También fue presidenta de la National Renewable Energy Board (Filipinas) de 2019 a 2021. Contáctela a través de