El Congressional Policy and Budget Research Department (CPBRD) publicó recientemente cuatro informes sobre el presupuesto nacional propuesto para 2027, que abarcan la economía filipina, el programa de ingresos a mediano plazo, la evaluación del gasto y la sostenibilidad de la deuda pública. Leídos en conjunto, cuentan una historia coherente: el gobierno intenta consolidar su posición fiscal en un momento en que el crecimiento se debilita, la movilización de ingresos decepciona, el espacio fiscal se estrecha y aumenta el costo de financiar el presupuesto.

Para parafrasear la segunda mitad de la famosa frase de Charles Dickens en A Tale of Two Cities, el momento de este presupuesto es "the worst of times".

El problema no es simplemente el tamaño del presupuesto propuesto de P7.2 billones. La cuestión más importante es la calidad del ajuste fiscal: ¿puede el gobierno consolidar sin socavar el crecimiento económico, el capital humano y la equidad social, las mismas condiciones necesarias para mantener manejable la carga de la deuda?

Las aspiraciones del presupuesto son difíciles de cuestionar. Promete mejores vidas, comunidades más sólidas, mayores oportunidades, más educación, salud y servicios sociales, empleos e infraestructura. La dificultad está en el contexto en que ahora deben financiarse esas aspiraciones, y en el hecho de que el margen fiscal para perseguirlas se está volviendo más limitado justo cuando aumentan las presiones sobre el presupuesto.

Crecimiento debilitado, ingresos vulnerables

El crecimiento se ha debilitado considerablemente. El crecimiento real del PIB desaceleró de 5.7% en 2024 a 4.4% en 2025, y los primeros seis meses de 2026 registraron solo 2.6% de crecimiento. Para alcanzar incluso el límite inferior de la meta gubernamental de 3.5% para todo el año, la economía tendría que expandirse al menos 4.4% en la segunda mitad. El propio modelo del CPBRD sitúa el crecimiento de 2026 apenas en alrededor de 2.3%–2.6%.

Esto importa porque los ingresos dependen en última instancia de la actividad económica. Los ingresos siguen aumentando —de un estimado de P4.8 billones en 2026 a P5.2 billones en 2027, P5.5 billones en 2028 y P6 billones en 2029—, pero no con suficiente rapidez en relación con la economía como para generar el espacio fiscal inicialmente previsto.

Eso plantea una pregunta más fundamental que si el gobierno debe recaudar más impuestos: ¿por qué el sistema tributario no está captando una mayor proporción de una economía en crecimiento? El CPBRD señala un esfuerzo tributario estancado pese a sucesivas reformas de política y administración. Por lo tanto, el problema no es solo la tasa impositiva, sino la administración tributaria, el cumplimiento y la capacidad de captar una base imponible cambiante.

Tampoco puede el gobierno depender de los ingresos por privatización como sustituto de ingresos recurrentes. Los P101.5 mil millones propuestos para 2027 no son recurrentes y, por ello, no pueden financiar de manera sostenible compromisos permanentes de gasto.

Problemas del gasto

El lado del gasto presenta otra preocupación. El presupuesto propuesto de P7.2 billones es 6% superior al nivel de 2026, pero su composición resulta reveladora. Los servicios sociales disminuyen 5.5% a P2.46 billones, mientras que los servicios económicos aumentan 17.8% a P1.83 billones. Los servicios públicos generales suben 6.5% y la defensa 6.8%, mientras que los pagos de intereses de la deuda aumentan bruscamente 17.3% a P1.11 billones.

El contraste es llamativo: el presupuesto crece 6%, pero los intereses de la deuda aumentan a casi el triple de esa tasa. Este es el precio creciente del endeudamiento pasado y de mayores costos de financiamiento, y muestra por qué la consolidación fiscal no puede significar simplemente recortar el gasto. El gobierno debe determinar qué gastos producen los mayores beneficios económicos y sociales.

Hay un caso legítimo para el gasto en infraestructura y transporte, particularmente si eleva la productividad y atrae inversión privada. Pero el Congreso debería preguntarse si las mayores asignaciones realmente lograrán esos resultados. Igualmente importante, debería preguntarse por qué disminuyen las asignaciones al sector social y quién asume las consecuencias.

La cuestión no es si la infraestructura es más importante que los servicios sociales, o viceversa. Es esta: ¿qué combinación de gasto público ofrece al país el mayor retorno en crecimiento y equidad por peso? Eso exige una evaluación del impacto distributivo de los principales cambios de gasto. ¿Quién se beneficia de más infraestructura? ¿Quién carga con la reducción del gasto en salud y educación? ¿Qué grupos de ingresos se ven afectados por un menor apoyo agrícola? ¿Podrían los recortes en programas sociales generar mayores costos fiscales más adelante?

Rigidez presupuestaria

Los cuatro informes también revelan un problema estructural más profundo: el presupuesto se está volviendo cada vez más rígido. Los gastos obligatorios, como servicios de personal, asignaciones a gobiernos locales e intereses de la deuda, representaban alrededor del 65% de los ingresos en 2015. Para 2025, esto había subido a casi 82%, y se proyecta que alcance 89% en 2027. En consecuencia, el espacio fiscal basado en ingresos se reducirá a apenas 11% el próximo año.

La implicación es profunda: el presupuesto nacional se está haciendo más grande, pero el margen de decisión del gobierno se está reduciendo. Aún más llamativo, el CPBRD estima que la parte del presupuesto disponible para prioridades nuevas y emergentes bajo el Nivel 2 podría caer a solo 2.2% en 2027. Toda nueva prioridad en salud, educación, cambio climático, seguridad alimentaria, seguridad energética o defensa tendrá cada vez que competir por un margen discrecional cada vez más pequeño.

Por eso la consolidación fiscal no puede significar simplemente proteger los gastos obligatorios mientras se comprime lo que quede flexible. El Congreso debería preguntar: ¿todos los gastos "obligatorios" son económicamente óptimos solo por ser obligatorios? Los intereses de la deuda no pueden recortarse. Pero el gasto de personal puede hacerse más productivo. Las transferencias intergubernamentales pueden ir acompañadas de una mayor rendición de cuentas. Las apropiaciones automáticas pueden revisarse periódicamente. Los subsidios, los fondos de propósito especial, los gastos tributarios, los programas de bajo desempeño y los compromisos heredados deberían someterse a evaluaciones rigurosas de costo-beneficio y desempeño.

Reasignación, no reducción indiscriminada

El objetivo debe ser la reasignación, no la reducción indiscriminada. Esto es aún más urgente porque gastar más no significa automáticamente gastar mejor. El CPBRD identifica debilidades persistentes en el vínculo entre el gasto financiero, los logros físicos y los resultados reales de desarrollo. Un alto nivel de ejecución presupuestaria no es necesariamente evidencia de una buena relación costo-beneficio. De hecho, alrededor de la mitad de los indicadores de desarrollo del país estarían en riesgo de no alcanzarse. Por ello, el Congreso debería plantear una pregunta simple pero fundamental: ¿qué recibieron los filipinos a cambio de todo ese gasto público?

Esa pregunta nos lleva a la deuda.

Pese a los esfuerzos de consolidación fiscal, se proyecta que la relación deuda/PIB suba de alrededor de 66% en 2026 a 70.5% en 2028 y 72.9% para 2030. El CPBRD no ve una crisis inmediata de solvencia o liquidez, pero los riesgos de mediano plazo claramente aumentan. Más importante aún, su análisis de deuda muestra que el crecimiento económico sigue siendo la principal fuerza que reduce la ratio de deuda, mientras que la posición fiscal es particularmente vulnerable a una sacudida adversa del crecimiento.

Esto debería zanjar un punto importante: endeudarse per se no es malo. El gobierno planea pedir prestados alrededor de P3.3 billones en 2027 pese a un déficit de P1.7 billones, en gran medida porque debe refinanciar obligaciones que vencen. El endeudamiento se vuelve problemático cuando los fondos prestados no generan retornos económicos y sociales suficientes para sostener el servicio futuro de la deuda. Por lo tanto, la verdadera cuestión no es si el gobierno se endeuda, sino qué hace con el dinero prestado. Ahí es donde convergen los cuatro informes.

El peligro de una consolidación fiscal defectuosa

Una consolidación fiscal defectuosa puede volverse contraproducente. Los recortes indiscriminados pueden reducir el déficit hoy, pero debilitar la infraestructura, la salud, la educación, la inversión y el crecimiento potencial mañana. Un crecimiento más lento entonces implica ingresos más débiles, menos espacio fiscal y una carga de deuda más difícil. La respuesta no es una consolidación más lenta, sino una mejor consolidación.

Por tanto, una consolidación fiscal significativa debe tener cuatro componentes: disciplina fiscal, movilización de ingresos, eficiencia del gasto y protección del crecimiento y la equidad social. Eso significa ampliar la base tributaria y mejorar el cumplimiento, en lugar de depender excesivamente de nuevos impuestos; racionalizar los gastos tributarios; eliminar el gasto de bajo valor en vez de recortar simplemente programas de alto valor; fortalecer las compras públicas, la selección de proyectos y la implementación; y hacer más productivo el gasto de personal, exigiendo al mismo tiempo mayor rendición de cuentas a las agencias y gobiernos locales.

Sobre todo, significa abandonar la "consolidación por aritmética": recortar programas, diferir proyectos, comprimir agencias, subir impuestos selectivos y refinanciar deuda solo para que las cifras encajen. Eso no es consolidación estructural. La consolidación estructural crea espacio fiscal permanente: genera ingresos duraderos, mejora la productividad del gasto público y reasigna recursos hacia inversiones que elevan el crecimiento potencial y protegen a los filipinos vulnerables.

Por ello, la consolidación fiscal no debería significar reducir el tamaño del gobierno por sí mismo. Debería significar fortalecer el sistema fiscal con suficientes ingresos, suficiente flexibilidad y suficiente credibilidad para apoyar el crecimiento, proteger a los vulnerables y resistir el próximo choque. De lo contrario, quizá descubramos demasiado tarde que, al tratar de evitar un desbordamiento fiscal, habíamos estado presupuestando para uno.

Diwa C. Guinigundo es el exsubgobernador del Sector Monetario y Económico del Bangko Sentral ng Pilipinas (BSP). Sirvió al BSP durante 41 años. Entre 2001 y 2003 fue director ejecutivo suplente en el Fondo Monetario Internacional en Washington, DC. Es pastor principal de Fullness of Christ International Ministries en Mandaluyong.

Source: Bworldonline