Die Zollmauer fiel nicht; sie änderte nur die Gesetze.

Am 24. Juli um 12:01 Uhr Eastern Time, genau in dem Moment, als der vorübergehende Importzuschlag nach Section 122 auslief, traten für Waren aus 60 Volkswirtschaften im Rahmen von Section 301 des Trade Act von 1974 Zölle von 10% oder 12,5% in Kraft. Diese Volkswirtschaften machen nach Wert rund 99,4% der US-Importe aus. Zwei an diesem Tag beim U.S. Court of International Trade eingereichte Klagen bezeichnen die Zölle wegen Zwangsarbeit als die dritte rechtswidrige Version eines einzigen globalen Zollregimes. Die Klageschriften folgen auf das Februar-Urteil des Supreme Court, mit dem die Zölle unter dem International Emergency Economic Powers Act aufgehoben wurden, sowie auf die Mai-Entscheidung, die den Section-122-Zuschlag für ungültig erklärte.

Die Importeure, die die Zölle anfechten, sind keine Gegner von Beschränkungen gegen Zwangsarbeit. Burlap & Barrel, der in New York ansässige Gewürzimporteur und Kläger in einer geplanten Sammelklage, erklärt, dass das Unternehmen nur von Lieferanten kauft, die Arbeitsstandards erfüllen, und Kleinbauern ein Mehrfaches dessen zahlt, was sie andernfalls erhalten würden. Learning Resources, das familiengeführte Spielzeugunternehmen, das sich am Supreme Court gegen die IEEPA-Zölle durchgesetzt hat, erklärt in seiner Klage, die Kläger würden „in no way, shape, or form condone reliance on forced labor or forced-labor imports. But that is not the real issue here.“

In einer bemerkenswerten Ironie scheint eine Maßnahme, die als Angriff auf Ausbeutung in globalen Lieferketten verkauft wurde, zuerst jene Importeure getroffen zu haben, deren Geschäftsmodelle gerade darauf ausgerichtet waren, sie zu vermeiden.

Was sich an der Grenze geändert hat

Siebzehn Volkswirtschaften erhielten den Satz von 10%, darunter Kanada, Mexiko, Indien, Indonesien, Bangladesch und das Vereinigte Königreich. Der Satz gilt, weil jede von ihnen ein Importverbot für Waren aus Zwangsarbeit hat, sich im Rahmen eines Agreement on Reciprocal Trade zur Einführung eines solchen Verbots verpflichtet hat oder ein Teilregime besitzt. Alle anderen Volkswirtschaften zahlen 12,5%.

Fünf Volkswirtschaften wurden anders behandelt. Für die Europäische Union und Taiwan gilt der höhere Satz von 10% oder dem Most-Favored-Nation-Satz, sodass Waren, die bereits mit 10% oder mehr belastet sind, keine zusätzliche Abgabe zahlen. Japan, Südkorea und die Schweiz erhalten dieselbe Behandlung bei 12,5%.

Der Zoll tritt zusätzlich zu bestehenden Abgaben hinzu und ersetzt sie nicht. Erfasste Waren unterliegen weiterhin den regulären Zöllen, Antidumping- und Ausgleichszöllen sowie bestehenden Section-301-Zöllen, sodass chinesische und brasilianische Waren nun beides tragen. Section-232-Waren sind vollständig ausgenommen: Stahl, Aluminium, Kupfer, Autos, Autoteile und Holz. Kanada- und Mexiko-Waren, die unter USMCA zollfrei eingeführt wurden, sind ausgenommen, ebenso Textilien aus CAFTA-DR.

Damit entscheidet nicht allein die Herkunft, sondern die Einreihung darüber, ob eine Ware betroffen ist. Die Bekanntmachung umfasst 431 Seiten und besteht größtenteils aus Ausschlusslisten.

Nutzer von Foreign-Trade-Zones verloren einen wichtigen Hebel. Erfasste Waren, die in eine Zone verbracht werden, dürfen nur unter privileged foreign status eingeführt werden; damit wird der Zollsatz bereits bei der Aufnahme in die Zone festgeschrieben und nicht erst bei der Einfuhr zum freien Verkehr. Waren, die in einer Zone gelagert werden, entgehen dem Zoll nicht, wenn der Satz später sinkt.

Es galt außerdem eine viertägige Schonfrist: Waren, die bereits vor dem 24. Juli unterwegs waren, blieben vom Zoll verschont, wenn sie bis zum 28. Juli eingeführt wurden. Zwei Punkte sind noch offen. USTR wird die Textilquoten für Bangladesch, Kambodscha, Indonesien und Malaysia in einer gesonderten Bekanntmachung festlegen.

Der Kern der Klagen

Section 301(b) erlaubt USTR nur dann ein Vorgehen, wenn festgestellt wurde, dass eine bestimmte Praxis eines bestimmten Landes unvernünftig oder diskriminierend ist und den US-Handel belastet; jede Reaktion muss darauf abzielen, diese Praxis zu beseitigen. Beide Klagen argumentieren, dass USTR die nach dem Gesetz erforderliche länderweise Prüfung übersprungen habe.

Der Zeitablauf ist ihr stärkster Beleg. USTR eröffnete am 12. März 60 Untersuchungen, schlug am 5. Juni Maßnahmen vor und erließ 133 Tage nach Einleitung die endgültigen Feststellungen. Zum Vergleich: Eine einzelne China-Untersuchung in den Jahren 2017 und 2018 dauerte mehr als sieben Monate. Ein Kommentierungszeitraum und eine dreitägige Anhörung deckten alle 60 Volkswirtschaften ab.

„The third time’s not the charm“, heißt es im ersten Absatz der Klage von Learning Resources.

Die Klage von Burlap & Barrel behauptet, die Abfolge sei umgekehrt verlaufen: USTR habe „determined the tariff rates first“, sie so kalibriert, dass sie „replicate the invalidated IEEPA rates“, und „assembled economy-specific findings afterward“. Beide Klagen verweisen auf die Zusicherung von Treasury Secretary Scott Bessent, dass die Zolleinnahmen nach dem Urteil des Supreme Court nahezu unverändert bleiben würden. Beide führen hilfsweise außerdem an, dass Section 301, falls sie so weit ausgedehnt werden könne, eine verfassungswidrige Delegation der Steuerhoheit des Kongresses darstelle.

Ed Gresser, Vizepräsident des Progressive Policy Institute und früherer Assistant USTR für Handelspolitik und Ökonomie, sagte dem Section-301-Komitee, die Aktenlage könne diese Maßnahme nicht tragen. Er schätzte, sie werde „likely cost American goods buyers about $100 billion annually“. Customs and Border Protection blockierte in den vergangenen drei Haushaltsjahren im Durchschnitt rund $800 million pro Jahr wegen des Verdachts auf Waren mit Zwangsarbeitsanteil.

„We do not see in the Report, in fact, any examples of shipments of goods verifiably made with the use of forced labor passing through customs and into consumer markets or production chains“, sagte Gresser in seiner Aussage.

Warum der Zoll dennoch Bestand haben könnte

USTR verfügt über eine umfangreiche Aktenlage: zwei Anhörungsrunden, mehr als 2.100 Stellungnahmen und Konsultationen mit mehr als 45 untersuchten Regierungen. Zudem gibt es Hinweise, dass die Drohung mit Zöllen Wirkung gezeigt hat. Zwischen dem Vorschlag im Juni und der endgültigen Maßnahme führten vier Volkswirtschaften Importverbote für Waren aus Zwangsarbeit ein, und eine fünfte schloss ein Handelsabkommen. Bei allen fünf sank der Satz von 12,5% auf 10%.

Die endgültige Bekanntmachung ist zudem so aufgebaut, dass sie auch bei teilweiser gerichtlicher Ungültigerklärung nicht zusammenbricht. Auf den Seiten 71 und 72 heißt es, dass jede der 60 Zollmaßnahmen von den anderen getrennt ist, unabhängig wirken soll und dass ein weiterhin geltender Zoll auch dann auf die von einer aufgehobenen Ausnahme erfassten Waren Anwendung findet. Ein Erfolg gegen eine einzelne Volkswirtschaft würde den Rest also nicht automatisch beseitigen.

Die jüngere Vergangenheit zeigt zugleich, dass die Erhebung während eines Rechtsstreits weiterlaufen kann. Der Court of International Trade hob den Section-122-Zuschlag am 7. Mai auf, der Federal Circuit setzte diese Verfügung am 11. Juni aus, und die Abgaben flossen im Berufungsverfahren weiter.

Was Importeure jetzt tun

Burlap & Barrel hat fünf Sendungen im Wert von rund $124,407 auf dem Weg zu den Häfen New York und New Jersey sowie Baltimore; der erwartete Zoll beträgt etwa $13,888. Das Unternehmen erklärt, es habe frühere Zölle getragen und diese Abgaben würden damit enden.

Die geplante Sammelklage umfasst eingetragene Importeure, die auf Waren, die am oder nach dem 24. Juli eingeführt wurden, Zölle gezahlt haben oder zahlen werden; die Klage beziffert diese Gruppe landesweit auf viele Tausend. Gefordert werden Rückerstattungen mit Zinsen sowie eine einstweilige Verfügung gegen die Erhebung. Eine Klasse wurde bislang nicht zertifiziert, und kein Gericht hat entschieden.

Barry Appleton, ein nordamerikanischer Handelsanwalt mit mehr als 30 Jahren Erfahrung, sagte USTR während der Kommentierungsphase, dass der Trade Act auf ein Forum verweise, das die Behörde nicht genutzt habe: die Streitbeilegungsmechanismen in den Abkommen, die die betroffenen Partner bereits unterzeichnet hatten.

„A dispute resolved through that forum produces a binding panel decision and a compliance record“, schrieb Appleton. „A dispute resolved by tariff produces only a tariff.“

Die Bedeutung des Falls ist erheblich, weil die neuen Section-301-Zölle Abgaben von 10% bis 12,5% auf nahezu alle US-Importe festschreiben, gerade als frühere globale Zollregime aufgehoben wurden. Importeure müssen nun zahlen, während die Gerichte prüfen, ob das Verfahren rechtmäßig war. Zugleich wird getestet, wie weit die Regierung Handelsgesetze ausdehnen kann, um Einnahmen und Verhandlungsmacht zu sichern, solange diese Anfechtungen laufen.