Zwei Entwickler standen wegen vier Wörtern in einem Regulierungsrahmen aus den 1970er-Jahren vor Gericht: was als Geldübermittlung gilt. Die Antwort wird darüber entscheiden, ob das Schreiben von DeFi-Code ein reguliertes Finanzgeschäft oder geschützte Veröffentlichung ist — und Section 604 des CLARITY Act ist der Versuch des Kongresses, diese Frage gesetzlich zu klären.

Ein Money Transmitter ist ein Unternehmen, das Währung oder Wert von einer Person annimmt und an eine andere Person oder einen anderen Ort übermittelt. Nach dem Bank Secrecy Act sind Transmitter regulierte Finanzinstitute mit Pflichten zur Bekämpfung von Geldwäsche, und der Betrieb eines solchen Geschäfts ohne die erforderlichen Lizenzen ist nach 18 U.S.C. Section 1960 eine Bundesstraftat.

Die Definition wurde ursprünglich für Unternehmen wie Western Union geschaffen und durch die FinCEN-Leitlinien von 2013 auf Krypto angewandt. Dadurch wurden Börsen, verwahrende Wallets und Zahlungsabwickler eindeutig innerhalb des regulatorischen Rahmens eingeordnet — mit bundesstaatlicher Lizenzierung in 49 Bundesstaaten.

Der ungeklärte Punkt ist nicht-verwahrende Software. Die FinCEN-Leitlinien von 2019 wurden weithin so verstanden, dass sie Entwickler ausnehmen, deren Code ihnen niemals unabhängige Kontrolle über Nutzergelder verschafft — bis die Strafverfolgungen gegen Tornado Cash und Samourai Wallet die gegenteilige Theorie vorbrachten.

Die daraus entstandene Frage — kann man Geld übermitteln, das man nie kontrolliert? — ist heute der schärfste Rechtsstreit im Kryptosektor. Sie stellt das Interesse der Staatsanwaltschaften am Erhalt von Ermittlungsinstrumenten der Auffassung der Branche gegenüber, dass die Regulierung von Code einer Regulierung von Sprache gleichkommt. Die Tragweite ist nicht rein innenpolitisch: Die Markets in Crypto-Assets Regulation (MiCA) der Europäischen Union, die seit Dezember 2024 vollständig anwendbar ist, nimmt bereits Dienste aus, die vollständig dezentral und ohne Intermediäre erbracht werden. Damit ist die Linie, die Section 604 vorschlägt, eine, die andere große Rechtsräume bereits zu ziehen begonnen haben.

Section 604 des CLARITY Act würde dies gesetzlich lösen und nicht-verwahrende Entwickler vor dem Status als Money Transmitter schützen. Deshalb lehnen Verbände von Bezirksstaatsanwälten die Bestimmung ab, und deshalb könnte ihre endgültige Formulierung ebenso wichtig sein wie die Verabschiedung des Gesetzes.

Die Kategorie und ihr Regelwerk

Die meisten rechtlichen Kategorien im Kryptobereich bleiben Abstraktionen, bis sie es nicht mehr sind. Die Kategorie des Money Transmitter wurde an dem Tag konkret, als Bundesbeamte die Entwickler von Datenschutzsoftware festnahmen, sie wegen des Betriebs eines nicht lizenzierten Geldübermittlungsgeschäfts anklagten und signalisierten, dass die Auslegung einer Definition aus den 1970er-Jahren durch die Regierung nun auch Menschen erfasst, die Code schrieben und nie eine Coin eines Kunden berührten.

Diese Kategorie ist seit einem Jahrzehnt das stille Arbeitspferd der amerikanischen Kryptoregulierung. Sie erklärt, warum Börsen Lizenzen in 49 Bundesstaaten halten, warum Kioske sich bei FinCEN registrieren und warum jede verwahrende App ein Programm zur Bekämpfung von Geldwäsche betreibt. Durch die Strafverfolgungen gegen Tornado Cash und Samourai Wallet ist sie zugleich zur schärfsten Rechtsfrage der Branche geworden: Kann man Geld übermitteln, das man nie kontrolliert?

Nach der maßgeblichen föderalen Arbeitsdefinition ist ein Money Transmitter eine Person oder ein Unternehmen, das Geldübermittlungsdienste erbringt — also Währung, Gelder oder sonstige Werte, die Währung ersetzen, von einer Person annimmt und sie auf irgendeine Weise an einen anderen Ort oder eine andere Person übermittelt. Die Breite der Definition ist beabsichtigt. Sie sollte Western Union und dessen Nachfolger erfassen: Überweisungsdienste, Remittance-Anbieter, Zahlungsabwickler — jedes Unternehmen, dessen Kernprodukt darin besteht, das Geld anderer Menschen zu bewegen. Die Formulierung „sonstige Werte, die Währung ersetzen“ wurde später zum Scharnier, über das Krypto in den Rahmen einbezogen wurde.

Der Status als Transmitter bringt zwei unterschiedliche regulatorische Lasten mit sich, und ihre Vermischung führt zu nachgelagerter Verwirrung. Die erste ist föderal: Nach dem Bank Secrecy Act von 1970, wie er durch den Patriot Act erweitert wurde, sind Money Transmitter eine Kategorie von money services business (MSB), reguliert durch FinCEN, die Behörde des Finanzministeriums, die das US-Recht zur Bekämpfung von Geldwäsche verwaltet. Ein MSB muss sich bei FinCEN registrieren, ein AML-Compliance-Programm aufbauen und unterhalten, Verdachtsmeldungen und Meldungen zu Bargeldtransaktionen einreichen, Aufzeichnungen führen und die von OFAC verwalteten Sanktionen einhalten. Das Konzept des BSA ist Delegation: Finanzinstitute dienen als Überwachungs- und Berichtsebene der Strafverfolgung, und Transmitter werden in diese Rolle einbezogen.

Die zweite Last liegt auf Ebene der Bundesstaaten. Neunundvierzig Bundesstaaten — alle außer Montana — verlangen gesondert Money-Transmitter-Lizenzen, jeweils mit eigenem Antrags-, Bürgschafts-, Kapital- und Prüfungsregime. Das ist das berüchtigte bundesstaatliche Labyrinth, dessen Bewältigung ein nationales Kryptounternehmen Jahre und Millionen von Dollar kosten kann und aus dem Bundescharter und vorrangige Bundesgesetzgebung regelmäßig als Ausweg präsentiert werden.

Hinter beiden Ebenen steht der Durchsetzungsmechanismus, der der Kategorie ihre Schärfe verleiht: 18 U.S.C. Section 1960, der den Betrieb eines nicht lizenzierten Geldübermittlungsgeschäfts unter Strafe stellt. Section 1960 ist der Grund, warum die Grenze der Definition nicht bloß akademisch ist. Eine Einstufung als Transmitter ohne Lizenzen ist keine Compliance-Lücke, die einfach behoben werden kann — sie ist eine potenzielle Anklage. Da das Gesetz Unternehmen erfasst, die bundesstaatliche Lizenzpflichten nicht erfüllen, sich nicht bei FinCEN registrieren oder Gelder übermitteln, von denen bekannt ist, dass sie aus Straftaten stammen, ist es in Krypto-Fällen zum bevorzugten Anklagepunkt geworden.

Wer eindeutig erfasst ist

Für den größten Teil des Krypto-Stacks ist die Einstufungsanalyse seit den grundlegenden FinCEN-Leitlinien von 2013 geklärt. Diese erklärten, dass die Verwaltung oder der Austausch virtueller Währung Geldübermittlung wie jede andere darstellt — virtuelle Währung und Fiat unterliegen denselben Regeln.

Börsen sind Transmitter: Sie nehmen Wert von Kunden an und übermitteln ihn zwischen Nutzern, zwischen Währungen und hinaus an Wallets. Anbieter verwahrender Wallets sind Transmitter, weil das Halten von Nutzerschlüsseln und das Bewegen von Geldern auf Anweisung der Nutzer die Definition wörtlich erfüllt. Zahlungsabwickler, die Krypto im Namen von Händlern annehmen, Over-the-Counter-Desks und Betreiber von Krypto-Kiosken — die ATM-Netzwerke, deren Compliance-Verstöße sie zu einem festen Bestandteil von Durchsetzungsmaßnahmen gemacht haben und die im anhängigen CLARITY-Text erstmals Gegenstand föderaler Betriebsstandards sind — fallen sämtlich darunter.

Die praktische Folge ist die Compliance-Architektur, die Nutzer erleben, ohne sie so zu benennen: Identitätsprüfung beim Onboarding, Transaktionsüberwachung, Auszahlungsprüfungen und der gesamte Know-your-Customer-Apparat. All dies existiert, weil der BSA es von Finanzinstituten verlangt und die Einstufung als Transmitter diese Unternehmen zu Finanzinstituten macht.

Diese Hälfte der regulatorischen Landkarte ist bemerkenswert unstrittig. Die Branche führt über vieles Rechtsstreitigkeiten, aber die Aussage, dass eine Börse, die Kundengelder hält, ein regulierter Transmitter ist, gehört nicht dazu. Der Streit liegt vollständig am anderen Rand der Kategorie, wo Software die Übermittlung ausführt und kein Unternehmen jemals das Geld hält.

Die Kontrollfrage

Der Konsens beruhte, solange er hielt, auf einem FinCEN-Leitfaden aus dem Jahr 2019, den die Branche wie einen verfassungsähnlichen Rahmen behandelte. Aus der Zusammenführung jahrelanger Auslegung wurde allgemein verstanden, dass das entscheidende Merkmal eines Transmitters die unabhängige Kontrolle über den bewegten Wert ist. Nach dieser Lesart übermittelt ein Unternehmen Geld, wenn es Gelder annimmt und hält und sie anschließend weiterleitet. Ein Entwickler, der Software veröffentlicht, über die Nutzer ihre eigenen Gelder bewegen — mit den Schlüsseln in ihren eigenen Händen — tut dies nicht. Nicht-verwahrende Wallets, dezentrale Börsenprotokolle und Mixing-Software fielen auf diese Seite der Linie: Ihre Schöpfer waren Herausgeber von Werkzeugen, nicht Betreiber von Finanzunternehmen. Ein Jahrzehnt DeFi wurde auf dieser Unterscheidung aufgebaut.

Die Strafverfolgungen erschütterten sie. Die Bundesverfahren gegen die Entwickler von Tornado Cash — dem Ethereum-Datenschutzprotokoll — und Samourai Wallet — der Bitcoin-Datenschutz-Wallet — brachten unter Section 1960 eine Theorie vor, die die Branche gerade deshalb alarmierte, weil sie eines nicht verlangte: Verwahrung. Die Position der Regierung, wie Branchenanwälte sie beschrieben, definierte eine neue Klasse von geldübermittelnden Einheiten: Entwickler dezentraler Protokolle, bei denen zu keinem Zeitpunkt ein Intermediär Nutzertoken kontrolliert.

Wenn das Schreiben und Pflegen von Software, die Wert bewegt, unabhängig davon, wer die Schlüssel hält, eine Übermittlung darstellt, dann existiert die Trennlinie von 2019 nicht mehr, und jeder nicht-verwahrende Entwickler im Land trägt ein latentes strafrechtliches Risiko, das vom Ermessen der Staatsanwaltschaft abhängt.

Rechtswissenschaftler, darunter in der Stanford Blockchain Review schreibende Rechtsberater, formulierten die daraus resultierende Frage in ihrer klarsten Form: Kann man Geld übermitteln, das man nie kontrolliert? Die Antwort der Branche lautet nein, und die gegenteilige Theorie verwandle die Veröffentlichung von Code — eine Tätigkeit mit Bezügen zum First Amendment — in ein nicht lizenziertes Finanzgeschäft. Das verfassungsrechtliche Argument stützt sich auf den Präzedenzfall Bernstein v. United States, in dem der Ninth Circuit entschied, dass Verschlüsselungs-Quellcode durch das First Amendment geschützte Sprache ist. Entwickler von Datenschutzsoftware haben dieses Urteil herangezogen, um zu argumentieren, dass die Veröffentlichung nicht-verwahrender Protokolle denselben Schutz verdient. Die Antwort der Strafverfolgung lautet, die Frage sei zu spitzfindig: Die Entwickler hätten Maschinen gebaut, bereitgestellt, aktualisiert und, nach manchen Darstellungen, von ihnen profitiert, deren Funktion darin bestand, Geld zu bewegen, das zu großen Teilen mit kriminellen Aktivitäten verbunden war. Aus ihrer Sicht ist der Verwahrungstest ein Formalismus, der Verantwortung reinwäscht.

Die Gerichte haben die Sache nicht geklärt. Die Fälle führten zu Schuldbekenntnisvereinbarungen, umstrittenen Entscheidungen und einer Rechtslage, die tatsächlich offen bleibt — der schlechtestmögliche Zustand für eine Branche, die entscheiden muss, wo sie entwickelt. Die Grenze einer Straftat ist derzeit eine Prozessposition.

Die Ebene der Bundesstaaten: das Labyrinth unter dem Labyrinth

Vor der gesetzlichen Antwort verdient eine weitere Ebene gesonderte Betrachtung, denn die föderale Definition ist nur die Hälfte des Transmitter-Problems eines jeden Kryptounternehmens — und oft die weniger kostspielige Hälfte.

Geldübermittlung wird auf zwei unabhängigen Schienen reguliert, und die bundesstaatliche Schiene kam zuerst. Neunundvierzig Bundesstaaten plus Territorien lizenzieren Transmitter nach ihren eigenen Gesetzen, jeweils mit eigener Definition von Übermittlung, eigenen Ausnahmen, eigenen Kapital-, Bürgschafts- und Nettovermögensanforderungen sowie eigenen Prüfern. Die Definitionen stimmen nicht überein: Eine Tätigkeit, die in einem Bundesstaat als Übermittlung eingestuft wird, kann in einem anderen ausgenommen sein. Manche Bundesstaaten nehmen geschlossene Systeme oder Agent-of-Payee-Konstruktionen aus, und mehrere haben darüber hinaus eigene Regime für virtuelle Währungen geschaffen — New Yorks BitLicense ist das bekannteste, mit Antragszeiträumen, die in Jahren gemessen werden, und Rechtskosten in Millionenhöhe.

Ein nationales Kryptounternehmen fragt daher nicht einmal, ob es ein Money Transmitter ist. Es stellt die Frage bis zu fünfzig Mal, anhand von fünfzig verschiedenen Rechtstexten, und unterhält das daraus entstehende Lizenzportfolio über fünfzig Erneuerungs- und Prüfungszyklen hinweg. Branchenschätzungen für den vollständigen Aufbau reichen von hohen siebenstelligen bis in achtstellige Beträge, bevor auch nur eine einzige föderale Pflicht hinzukommt.

Die Existenz des Labyrinths erklärt drei ansonsten schwer verständliche Merkmale der Branchenstruktur. Sie erklärt das Partnerschaftsmodell — Fintechs und Krypto-Apps nutzen die Transmitter-Lizenzen lizenzierter Sponsoren, statt eigene zu erwerben —, eine Konstruktion, deren Fragilität der Zusammenbruch von Synapse von der Bankenseite her offengelegt hat. Sie erklärt den übergroßen Wert jedes föderalen Instruments, das die Bundesstaaten verdrängt: Die OCC trust charters im Zentrum des aktuellen Streits mit der Bankenlobby sind gerade deshalb begehrt, weil ein Bundescharter das Portfolio von fünfzig Lizenzen ersetzen kann. Genau deshalb lehnen auch bundesstaatliche Aufseher sie über die Conference of State Bank Supervisors gemeinsam mit den Banken ab.

Sie erklärt außerdem eine anhaltende Asymmetrie in der Politik von Section 604. Die Bestimmung betrifft nur die föderale BSA-Definition, was bedeutet, dass ein Entwickler, der auf Bundesebene geschützt ist, grundsätzlich weiterhin bundesstaatlichen Transmitter-Theorien ausgesetzt sein könnte. Das praktische Gravitationszentrum — und das strafrechtliche Risiko, das die Strafverfolgungen existenziell machte — liegt jedoch auf Bundesebene, weshalb sich der gesetzgeberische Streit dort konzentriert.

Die Ebene der Bundesstaaten liefert zudem eine Warnung. Vereinheitlichungsprojekte, Modellgesetze, Mehrstaaten-Lizenzierungsvereinbarungen und Prüfungspassporting funktionieren auf Bundesstaatsebene seit Jahren und haben vielleicht die Hälfte der Lücke geschlossen. Die zugrunde liegende Definitionsdivergenz besteht fort, weil jede Legislative ihren eigenen Text schützt. Die Lehre für Section 604 ist direkt: Definitionen von Geldübermittlung haben sich auf keiner Ebene der amerikanischen Regierung in fünfzig Jahren freiwillig angeglichen. Sie konvergieren, wenn eine übergeordnete Autorität einen verbindlichen Text schreibt — genau das würde die CLARITY-Bestimmung tun, und deshalb ist ein Absatz Gesetzestext für beide Seiten wichtiger als ein Jahrzehnt Leitlinien.

Section 604: die gesetzliche Antwort

Dies ist der Streit, den Section 604 des CLARITY Act lösen soll. Um die Bestimmung zu verstehen, muss man sowohl verstehen, was sie tut, als auch den Streit um ihre Ränder.

Die Section — hervorgegangen aus dem Blockchain Regulatory Certainty Act, der in den Gesetzentwurf des Repräsentantenhauses aufgenommen wurde — zieht die Linie im Gesetz dort, wo die Leitlinien von 2019 sie in der Auslegung gezogen hatten. Entwickler und Herausgeber nicht-verwahrender Software — Code, der niemals Kontrolle über Nutzergelder übernimmt — würden nicht aufgrund der Veröffentlichung oder Pflege dieses Codes als Money Transmitter nach dem Bank Secrecy Act eingestuft. Der Verwahrungstest wird Gesetz statt Leitlinie, bestätigt rückwirkend die jahrzehntealte Lesart der Branche und schließt die Section-1960-Theorie, auf der die Datenschutzverfahren beruhten, für die Zukunft aus.

Für DeFi nähert sich die Bestimmung existenzieller Bedeutung, weshalb die Branchenlobby ihre Bewahrung im zusammengeführten Senatstext als rote Linie behandelt hat. Die Wettbewerbsperspektive erhöht die Dringlichkeit: Entwickler und Kapital sind bereits in Rechtsräume abgewandert, die gesetzliche Klarheit für nicht-verwahrende Software bieten, und das Fehlen eines entsprechenden U.S.-Safe-Harbors war ein wiederkehrendes Argument für die Verabschiedung.

Der Widerstand ist institutionell und konkret. Die National District Attorneys Association, unterstützt von Sheriff- und Staatsanwaltsorganisationen, argumentiert, die Bestimmung würde strafrechtliche Ermittlungen erheblich beeinträchtigen, indem sie die Haftungsverbindung zwischen Protokollentwicklern und der durch ihren Code ermöglichten finanziellen Aktivität kappt. Diese Verbindung, so die Argumentation, liefere den Anklagepunkt, mit dem Ermittler die Infrastrukturebene von Geldwäscheoperationen erreichen können.

Senator Wyden verdichtet die Gegenseite auf einen einzigen Satz: Entwickler, die niemals Kundengelder kontrollieren, sollten nicht wegen der Veröffentlichung von Code als Money Transmitter eingestuft werden. Die Verhandlung zwischen diesen Positionen, geführt in den Entwurfsrunden von Senator Cortez Masto, wird den tatsächlichen Inhalt der Bestimmung bestimmen. Zu beobachten sind die Rückausnahmen: Formulierungen, die Mixer von Wallets, Frontend-Betreiber von Contract-Deployern oder gewinnorientierte Maintainer von bloßen Herausgebern unterscheiden, würden die von der Strafverfolgung erlangten Kompromisse signalisieren.

Ebenso wichtig ist, was Section 604 nicht berührt. Verwahrende Unternehmen bleiben vollständig innerhalb des Rahmens: Börsen, gehostete Wallets, Zahlungsabwickler und Kioske behalten jede BSA-Pflicht und jede bundesstaatliche Lizenz. Der breitere CLARITY-Rahmen erweitert gesondert Bank-Secrecy-Pflichten auf registrierte Digital-Asset-Intermediäre. Die Bestimmung dereguliert nicht die Finanzunternehmen der Kryptobranche — sie verzichtet darauf, ihre Herausgeber zu regulieren, eine Unterscheidung, die beide Seiten der Debatte Anreize haben zu verwischen.

Für alle, die in dieser Branche bauen oder tätig sind, ist die praktische Zusammenfassung knapp. Wenn ein Unternehmen Nutzergelder hält, ist es ein Money Transmitter — lizenziert und überwacht —, und nichts, was im Kongress anhängig ist, ändert daran etwas. Wenn Software diese Gelder niemals hält, ist der Status ihrer Autoren heute eine umstrittene Strafverfolgungstheorie und würde unter Section 604 zu gesetzlichem Schutz werden. Der Abstand zwischen diesen beiden Aussagen ist der Ort, an dem zwei Entwickler vor Gericht standen und an dem die rechtliche Zukunft des amerikanischen DeFi entworfen wird.

Section 1960: eine historische Fußnote mit aktuellen Folgen

Eine historische Fußnote vervollständigt das Bild und erklärt das besondere Gewicht der Kategorie in der Krypto-Durchsetzung. Section 1960 war selbst Produkt einer moralischen Panik über neue Geldtechnologie. Der Kongress verabschiedete sie 1992 mit Blick auf Überweisungsdienste in Ladenlokalen, die verdächtigt wurden, Drogenerlöse zu waschen, und verschärfte sie in der Ära des Patriot Act. Die Streichung eines Wissenselements bei Verstößen gegen bundesstaatliche Lizenzpflichten verwandelte sie in etwas, das einer Falle mit nahezu verschuldensunabhängiger Haftung ähnelt: Ein Unternehmen, das falsch einschätzt, ob ein Bundesstaat es als Transmitter betrachtet, begeht durch seinen Betrieb eine Bundesstraftat, unabhängig davon, was es glaubte.

Diese Struktur, entstanden Jahrzehnte bevor jemand nicht-verwahrende Software vorausahnte, verleiht dem aktuellen Definitionsstreit seine Bedeutung. Die meisten regulatorischen Fehleinstufungen im Finanzbereich führen zu Mängelschreiben und Geldbußen. Eine Fehleinstufung nach Section 1960 führt zu Anklagen. Das Gesetz ist gerade deshalb zum flexibelsten Krypto-Anklageinstrument der Regierung geworden, weil seine Elemente so knapp sind — kein Betrug erforderlich, keine Opfer erforderlich, nur Übermittlung ohne Lizenz.

Das jahrzehntelange Drängen der Branche auf regulatorische Klarheit war im Kern stets ein Anliegen in Bezug auf dieses Gesetz: nicht die Bitte um Erlaubnis zum Betrieb, die verwahrende Unternehmen durch Lizenzierung erhalten, sondern um Sicherheit darüber, auf welcher Seite einer strafrechtlichen Linie eine Tätigkeit liegt. Section 604 ist der erste Gesetzestext, der diese Linie gesetzlich statt durch Leitlinien ziehen würde. Deshalb ist eine Bestimmung, die keine Lizenzanforderung für irgendein operatives Unternehmen ändert, dennoch zu einem der umstrittensten Absätze des Gesetzes geworden.

Haftungsausschluss: Dieser Artikel dient ausschließlich Informations- und Bildungszwecken und stellt keine Finanz-, Anlage- oder Rechtsberatung dar. Er beschreibt Gesetze, Leitlinien, laufende Rechtsstreitigkeiten und anhängige Gesetzgebung, deren Auslegung und Status sich ändern können. Wer mit Einstufungsfragen konfrontiert ist, sollte qualifizierten Rechtsrat einholen. Die Informationen sind auf dem Stand vom 21. Juli 2026.