Kürzlich hat das Congressional Policy and Budget Research Department (CPBRD) vier Budget-Briefs zum vorgeschlagenen Staatshaushalt 2027 veröffentlicht, die die philippinische Wirtschaft, das mittelfristige Einnahmenprogramm, die Ausgabenbewertung und die Tragfähigkeit der öffentlichen Schulden abdecken. Zusammengenommen erzählen sie eine zusammenhängende Geschichte: Die Regierung versucht, ihre fiskalische Position zu konsolidieren, während das Wachstum schwächer wird, die Einnahmenmobilisierung enttäuschend bleibt, der fiskalische Spielraum enger wird und die Finanzierung des Budgets teurer wird.

In Anlehnung an den zweiten Teil von Charles Dickens' berühmtem Satz aus A Tale of Two Cities ist der Zeitpunkt für diesen Haushalt „die schlimmste Zeit“.

Das Problem ist nicht allein die Größe des vorgeschlagenen Budgets von 7,2 Billionen Pesos. Die wichtigere Frage ist die Qualität der fiskalischen Anpassung: Kann die Regierung konsolidieren, ohne das Wirtschaftswachstum, das Humankapital und die soziale Gerechtigkeit zu untergraben — also genau jene Bedingungen, die nötig sind, um die Schuldenlast beherrschbar zu halten?

Die Zielsetzungen des Haushalts sind schwer zu beanstanden. Er verspricht ein besseres Leben, stärkere Gemeinschaften, mehr Chancen, mehr Bildung, Gesundheits- und Sozialleistungen, Arbeitsplätze und Infrastruktur. Die Schwierigkeit liegt in dem Umfeld, in dem diese Ziele nun finanziert werden müssen, und darin, dass der fiskalische Spielraum für ihre Verfolgung gerade dann kleiner wird, wenn der Druck auf das Budget zunimmt.

Schwächeres Wachstum, anfällige Einnahmen

Das Wachstum hat sich deutlich abgeschwächt. Das reale BIP-Wachstum verlangsamte sich von 5,7% im Jahr 2024 auf 4,4% im Jahr 2025, und in den ersten sechs Monaten des Jahres 2026 wurden nur 2,6% Wachstum erreicht. Um selbst das untere Ende des staatlichen Jahresziels von 3,5% zu erreichen, müsste die Wirtschaft in der zweiten Jahreshälfte um mindestens 4,4% wachsen. Das eigene Modell des CPBRD sieht das Wachstum 2026 nur bei rund 2,3-2,6%.

Das ist wichtig, weil die Einnahmen letztlich von der wirtschaftlichen Aktivität abhängen. Die Einnahmen steigen zwar weiter — von geschätzten 4,8 Billionen Pesos im Jahr 2026 auf 5,2 Billionen Pesos im Jahr 2027, 5,5 Billionen Pesos im Jahr 2028 und 6 Billionen Pesos im Jahr 2029 — aber nicht schnell genug im Verhältnis zur Wirtschaft, um den ursprünglich vorgesehenen fiskalischen Spielraum zu schaffen.

Damit stellt sich eine grundsätzlichere Frage als die, ob der Staat mehr Steuern einziehen sollte: Warum erfasst das Steuersystem nicht einen größeren Anteil einer wachsenden Wirtschaft? Das CPBRD verweist auf eine stagnierende Steueranstrengung trotz aufeinanderfolgender politischer und administrativer Reformen. Das Problem sind also nicht nur die Steuersätze, sondern auch die Steuerverwaltung, die Compliance und die Fähigkeit, eine sich wandelnde steuerpflichtige Basis zu erfassen.

Auch kann sich die Regierung nicht auf Erlöse aus Privatisierungen als Ersatz für laufende Einnahmen verlassen. Die für 2027 vorgeschlagenen 101,5 Milliarden Pesos sind einmalig und können daher dauerhafte Ausgabenverpflichtungen nicht nachhaltig finanzieren.

Ausgabenseitige Probleme

Die Ausgabenseite wirft ein weiteres Problem auf. Der vorgeschlagene Haushalt von 7,2 Billionen Pesos liegt 6% über dem Niveau von 2026. Die Zusammensetzung ist jedoch aufschlussreich. Die Sozialausgaben sinken um 5,5% auf 2,46 Billionen Pesos, während die wirtschaftsbezogenen Ausgaben um 17,8% auf 1,83 Billionen Pesos steigen. Die allgemeinen öffentlichen Dienste erhöhen sich um 6,5%, die Verteidigung um 6,8%, während die Zinszahlungen auf die Staatsschuld stark um 17,3% auf 1,11 Billionen Pesos steigen.

Der Kontrast ist auffällig: Das Budget wächst um 6%, die Zinslast der Schulden jedoch um fast das Dreifache dieser Rate. Das ist der steigende Preis früherer Kreditaufnahme und höherer Finanzierungskosten. Zugleich zeigt sich daran, warum fiskalische Konsolidierung nicht einfach Kürzungen bedeuten kann. Die Regierung muss entscheiden, welche Ausgaben den höchsten wirtschaftlichen und sozialen Nutzen bringen.

Es gibt gute Gründe für Investitionen in Infrastruktur und Verkehr, insbesondere wenn diese die Produktivität erhöhen und private Investitionen anziehen. Der Kongress sollte jedoch fragen, ob die erhöhten Mittelzuweisungen diese Ergebnisse tatsächlich liefern werden. Ebenso wichtig ist die Frage, warum die Mittel für den Sozialsektor sinken und wer die Folgen trägt.

Die Frage lautet nicht, ob Infrastruktur wichtiger ist als Sozialleistungen oder umgekehrt. Sie lautet: Welche Kombination öffentlicher Ausgaben bringt dem Land den höchsten Wachstums- und Gerechtigkeitsertrag je Peso? Dafür braucht es eine Verteilungsfolgenabschätzung größerer Ausgabenänderungen. Wer profitiert von zusätzlicher Infrastruktur? Wer trägt die geringeren Ausgaben für Gesundheit und Bildung? Welche Einkommensgruppen sind von geringerer landwirtschaftlicher Unterstützung betroffen? Könnten Kürzungen bei Sozialprogrammen später größere fiskalische Kosten verursachen?

Budgetstarre

Die vier Berichte legen zudem ein tieferes strukturelles Problem offen: Das Budget wird immer starrer. Pflichtausgaben wie Personalkosten, Zuweisungen an lokale Gebietskörperschaften und Schuldzinsen machten 2015 etwa 65% der Einnahmen aus. Bis 2025 war dieser Anteil auf fast 82% gestiegen, und für 2027 wird er auf knapp 89% geschätzt. Der auf Einnahmen basierende fiskalische Spielraum schrumpft dadurch im kommenden Jahr auf kaum 11%.

Die Konsequenz ist gravierend: Das nationale Budget wird größer, aber der Entscheidungsspielraum der Regierung wird kleiner. Noch bemerkenswerter ist, dass das CPBRD den für neue und entstehende Prioritäten unter Tier 2 verfügbaren Anteil des Budgets auf nur 2,2% im Jahr 2027 veranschlagt. Jede neue Priorität in Gesundheit, Bildung, Klimawandel, Ernährungssicherheit, Energiesicherheit oder Verteidigung muss zunehmend um einen immer kleineren diskretionären Rahmen konkurrieren.

Deshalb kann fiskalische Konsolidierung nicht bedeuten, lediglich die Pflichtausgaben zu schützen und den verbleibenden flexiblen Teil auszudrücken. Der Kongress sollte fragen: Sind alle „Pflichtausgaben“ wirtschaftlich optimal, nur weil sie verpflichtend sind? Schuldzinsen lassen sich nicht kürzen. Aber Personalausgaben können produktiver gestaltet werden. Finanzzuweisungen zwischen staatlichen Ebenen können mit stärkerer Rechenschaftspflicht verbunden werden. Automatische Mittelzuweisungen können regelmäßig überprüft werden. Subventionen, Sondervermögen, Steuervergünstigungen, leistungsschwache Programme und Altverpflichtungen sollten sämtlich einer strengen Kosten-Nutzen- und Leistungsprüfung unterzogen werden.

Umschichtung statt wahlloser Kürzung

Das Ziel sollte eine Umschichtung sein, nicht eine wahllose Kürzung. Das wird umso dringlicher, weil mehr auszugeben nicht automatisch bedeutet, besser auszugeben. Das CPBRD verweist auf anhaltende Schwächen in der Verbindung zwischen finanziellen Ausgaben, physischen Leistungen und tatsächlichen Entwicklungsergebnissen. Eine hohe Budgetausnutzung ist nicht zwangsläufig ein Beweis für gutes Preis-Leistungs-Verhältnis. Tatsächlich sind offenbar etwa die Hälfte der Entwicklungsindikatoren des Landes gefährdet, nicht erreicht zu werden.

Der Kongress sollte daher eine einfache, aber grundlegende Frage stellen: Was haben die Filipinos im Gegenzug für all diese öffentlichen Ausgaben erhalten?

Diese Frage führt zur Verschuldung. Trotz der Bemühungen um fiskalische Konsolidierung wird das Verhältnis von Schulden zu BIP voraussichtlich von etwa 66% im Jahr 2026 auf 70,5% im Jahr 2028 und 72,9% bis 2030 steigen. Das CPBRD sieht keine unmittelbare Solvenz- oder Liquiditätskrise, aber die mittelfristigen Risiken nehmen klar zu. Wichtiger noch: Die Schuldenanalyse zeigt, dass das Wirtschaftswachstum weiterhin die Hauptkraft zur Senkung der Schuldenquote ist, während die fiskalische Position besonders anfällig für einen negativen Wachstumsschock bleibt.

Damit sollte ein wichtiger Punkt geklärt sein: Kreditaufnahme an sich ist nicht schlecht. Die Regierung plant, 2027 rund 3,3 Billionen Pesos zu leihen, obwohl ein Defizit von 1,7 Billionen Pesos besteht, vor allem weil fällige Verpflichtungen refinanziert werden müssen. Problematisch wird die Kreditaufnahme dann, wenn die geliehenen Mittel keine ausreichenden wirtschaftlichen und sozialen Erträge erzeugen, um den künftigen Schuldendienst zu tragen.

Die eigentliche Frage ist daher nicht, ob der Staat sich verschuldet — sondern was er mit dem geliehenen Geld macht. Hier laufen die vier Berichte zusammen.

Die Gefahr einer fehlerhaften fiskalischen Konsolidierung

Eine fehlerhafte fiskalische Konsolidierung kann sich selbst untergraben. Wahllose Kürzungen können das Defizit heute senken, aber morgen Infrastruktur, Gesundheit, Bildung, Investitionen und das potenzielle Wachstum schwächen. Langsameres Wachstum bedeutet dann schwächere Einnahmen, weniger fiskalischen Spielraum und eine schwierigere Schuldenlast. Die Antwort ist nicht langsamere Konsolidierung — sondern bessere Konsolidierung.

Eine wirksame fiskalische Konsolidierung sollte daher vier Bestandteile haben: Haushaltsdisziplin, Einnahmenmobilisierung, Ausgabeneffizienz und Schutz von Wachstum sowie sozialer Gerechtigkeit. Das bedeutet, die Steuerbasis zu verbreitern und die Compliance zu verbessern, statt übermäßig auf neue Steuern zu setzen; Steuervergünstigungen zu rationalisieren; Ausgaben mit geringem Nutzen zu beseitigen, statt einfach Programme mit hohem Nutzen zu kürzen; Beschaffung, Projektauswahl und Umsetzung zu stärken; und Personalausgaben produktiver zu machen, während von Behörden und lokalen Verwaltungen mehr Rechenschaft verlangt wird.

Vor allem bedeutet es, die „Konsolidierung durch Arithmetik“ aufzugeben — also Programme zu kürzen, Projekte zu verschieben, Behörden auszudrücken, ausgewählte Steuern zu erhöhen und Schulden zu refinanzieren, nur damit die Zahlen passen. Das ist keine strukturelle Konsolidierung. Strukturelle Konsolidierung schafft dauerhaften fiskalischen Spielraum: Sie erhöht nachhaltige Einnahmen, verbessert die Produktivität öffentlicher Ausgaben und lenkt Ressourcen in Investitionen, die das potenzielle Wachstum erhöhen und verletzliche Filipinos schützen.

Fiskalische Konsolidierung sollte daher nicht bedeuten, den Staat um seiner selbst willen kleiner zu machen. Sie sollte bedeuten, das fiskalische System stärker zu machen — mit genügend Einnahmen, genügend Flexibilität und genügend Glaubwürdigkeit, um Wachstum zu stützen, die Verwundbaren zu schützen und den nächsten Schock zu überstehen. Andernfalls könnte man zu spät feststellen, dass man beim Versuch, einen fiskalischen Ausbruch zu vermeiden, gerade auf einen hingebudgetiert hat.

Über den Autor: Diwa C. Guinigundo ist der ehemalige stellvertretende Gouverneur für den Geld- und Wirtschaftssektor der Bangko Sentral ng Pilipinas (BSP). Er war 41 Jahre lang bei der BSP tätig. Von 2001 bis 2003 war er stellvertretender Exekutivdirektor beim Internationalen Währungsfonds in Washington, DC. Er ist leitender Pastor der Fullness of Christ International Ministries in Mandaluyong.

Quelle: Bworldonline